民间借贷行业监管的框架设计与机制建设

仇晓光，张常会

摘      要：目前，由于缺乏外在的立法和内在的运行规则调整，民间借贷市场作为一种非正规性的金融市场在发展中存在诸多的风险和问题，这极大地阻碍了我国金融体系的发展和完善，亟需强有力的管控。为此，应加强对民间借贷机构的机构形式、机构准入、机构流动、业务经营以及隐性风险的监管，以促进民间借贷行业阳光化、规范化的发展。

关  键  词：民间借贷行业;监管;框架设计;机制建设

中图分类号：D922.282        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2014）12-0094-05

收稿日期：2014-10-20

作者简介：仇晓光（1981—）男，吉林长春人，中国人民大学与国家检察官学院联合培养博士后，吉林财经大学法学院副教授，研究方向为公司法、金融法;张常会（1990—），男，山西朔州人，吉林财经大学法学院研究生，研究方向为民商法。

基金项目：本文系2012年度教育部青年基金项目“深化金融体制改革中民间借贷规范化研究——以债权人利益保护为视角”的阶段性研究成果，项目编号：12YJC820014。

一、民间借贷机构形式与业务模式的法定化

（一）民间借贷机构的存在形式及其风险

社会主义市场经济的发展为社会资本的流动特别是增值创造了广阔的投资空间和多样的运行路径，借以辅助和实现资本运行的组织机构也随之不断涌现，充斥了整个金融市场。近年来，在民间借贷风暴的席卷下，非正规金融机构被“合法化、规范化”，民间借贷市场中出现了小额贷款公司、P2P网络借贷、典当行等相对正式的组织形态，这些新型的非正规金融机构成为金融行业一道异样的风景线。

民间借贷机构作为非正规金融机构的主要表现形式，从源起上看，其所呈现的是一种“自发和内生式的金融”，加上民间借贷存在环境的多样性，使得民间借贷机构主体以多种姿态存在于金融市场之中，如小额贷款公司、基金公司、村镇银行、社区银行等。民间借贷机构在对资金需求者资信的评估和对金融产品的创新方面的优势是显而易见的。但应看到，民间借贷机构存在样态的多样性潜存着诸多未知的、不确定的风险因素。一方面，民间借贷机构是应社会资本需求与供给协调的客观需要而出现的，它的直接动因则是借贷利益关系人的利益诉求的解决。这种相对单方面的利益实现方式没有充分分析和兼顾民间借贷机构作为市场主体之一可能会受到自身内在因素的影响和制约，如个人信用的硬性保障机制缺失、投资期限、收益比率等;从民间借贷机构的业务经营模式来看，由于缺乏既定的经营模式的创设标准，并且当前金融机构所采用的业务经营模式缺乏必要的期限性的绩效和风险测量，使得借贷机构对未来发展的预见是极其模糊的，甚至其追求利益的即时性从根本上就忽略了对风险的考量。另一方面，民间借贷机构的存在及经营还受到来自外在因素的干扰。在国家的有效管控下，正规金融机构存在方式的法定性和经营模式的标准化使其在发展中存在的风险较小。而民间借贷机构无论是从存在样态上还是经营模式上都逊色于正规金融机构。此外，国家基于对整个金融市场秩序调控的需要，直接或间接地会抑制民间借贷机构的发展，这对于民间借贷机构的“立命”与“修身”也是一大制约因素。

（二）民间借贷机构形式的法定化

金融权益的认知和重视对于金融垄断改革下的非正规金融机构的多元化发展、民间借贷的规范化、金融风险的控制有着极为重要的影响。[1]当前，在金融权益保护的要求和金融资本逐利的需求下，发起人会选择最大获利的金融机构经营模式，如：小额贷款共公司、P2P网络借贷、典当行、私募投资基金等。但这些经营模式均缺乏成为独立市场主体的统一标准。为了推进金融市场的正常有序发展，对民间借贷机构进行政策倾斜和法律规制是极其必要的。一是应在政策上予以倾斜，适度放低民间借贷机构的金融业准入门槛，为其进入金融市场提供一个平等的准入机会和竞争平台。二是应批准设立负责管理民间借贷机构登记成立的机关，并且设立相对精简的、准予登记的条件。三是应建立与完善风险防控机制与信息搜集和披露制度的法律规范。

（三）民间借贷机构业务模式的法定化

在实践中，民间借贷机构组织样态的多元化使其在业务模式上存在着一定的差异性。但是，民间借贷机构在业务交易方面基本都会涉及到借贷主体、借贷利率、借贷合同，而这三个方面都迫切需要实现规范化。为此，首先应明确民间借贷的主体。当前，我国有关民间借贷主体的规范仅见于一些禁止性的法律规定，如1996年颁布的《贷款通则》第61条规定：“企业之间不得违反国家规定办理借贷或变相借贷融资业务。”为了有效规范民间借贷主体，我国需要制定专门的民间借贷法律规范，如《民间借贷法》。其次应围绕民间借贷所具有的资金流入流出的本质，确定合理的民间借贷利率水平，以保证借贷业务的顺利开展。民间借贷利率是民间借贷的核心问题。目前，我国法律规定民间借贷的利率不得超过银行同期贷款利率的四倍。在实际操作中，由于民间借贷中存在着资金状况、贷款期限、抵押品、信用度、风险情况等诸多不确定因素，单纯地以人民银行基准利率为标准的四倍计算法具有一定的局限性。对此，笔者认为，应创立兼顾诸多不确定因素的浮动式贷款利率，以更好地实现交易主体的利益。第三应规范民间借贷合同的形式。我国民间借贷是建立在信用基础之上的，这种信用的保障离不开一定的规范形式。当前，由于没有书面合同或者书面合同不规范而导致的民间借贷纠纷案件时有发生，这不仅损害了当事人的合法权利，而且加大了国家对民间借贷管控的难度。对此，笔者认为，应制定相应的法律规范，明确民间借贷是否采用书面合同，采用何种合同形式，合同的订立需要具备借贷双方当事人、借款数额、借款期限和借款利率等内容，以确保民间借贷信用的形式保障得以实现。

二、借贷业务与人员的规范化监管

民间借贷行业的发展离不开借贷机构的陈设和借贷业务的办理与人员的参与。实现对民间借贷业务与人员的规范化监管，对于整个金融业的发展和金融市场的稳定至关重要。

（一）借贷业务的非规范性与对参与主体监管的现实匮乏

民间借贷机构与正规性的金融机构一样有着彰显各自特色的刚性的机构存在样态和柔性的业务经营模式、人员管制制度。民间借贷机构采取何种存在样态以及何种经营模式取决于债权人与债务人利益诉求得以满足的方式。然而，由于民间借贷机构是围绕个人信用而存在和建立的，信用本身的主观性和缺乏硬性保障的不可靠性，使得民间借贷机构的经营业务因主体差异而采取不同的模式，业务模式的多样性使得业务经营中对风险的预测存在诸多的阻滞。另外，借贷业务因资本自身特点而在借贷主体利益权衡上、借贷利率、借贷期限等业务内容上呈现出不同的规定，如资本来源的个体性和机构性、资本的规模大小都会影响到借贷利率、借贷期限等借贷业务内容。这种缺乏相对统一的借贷业务设置标准不同程度地增加了民间借贷行业发展的风险性。

民间借贷机构所关涉的主体主要包括债权人与债务人、借贷机构的中介业务人员。这两类人员在借贷行业中扮演着不同的角色，发挥着不同的作用，并追求着不同的利益。债权人与债务人是围绕资本流转而产生的债的关系人，虽然他们在借贷行业中并不直接从事借贷业务，但是纯获利益的目的性使得他们的融资行为会干涉到正常的金融业运行。对于借贷业务的从业人员，他们凭借着自身的专业知识和专业技能服务于债权人与债务人。但是，由于缺乏相应的监管机制及正规的专业培训，加之职业操守较低，使得他们在协调债权人与债务人利益关系上和借贷机构能力提升上不能发挥有效作用。

（二）对民间借贷业务的规范化监管

基于业务本身具有的客观性和确定性标准，实践中，政府一方面可以通过对民间借贷行业的立法来加以适当的规制，另一方面可以引入民间借贷与正规借贷的竞争机制。通过竞争，民间借贷可以在发挥自身优势（灵活性、便捷性、高效性）的前提下，借鉴正规借贷的业务规范性，通过自我调控来提升自己的业务水平。

（三）对民间借贷参与者的规范化监管

⒈对投资者的规范化监管。其一，基于民间借贷所采取的机构形式的多元化和借贷关系的契约性，对债权人的监管可以借助相关法律法规，如《公司法》、《合同法》等。其二，投资者应该树立个人与社会相统一的价值理念，培养和提高个人的社会责任意识，将自己的投资收益行为与整个金融行业乃至整个社会相联系，严于律己。其三，公权力介入，通过司法途径对投资者的违法犯罪行为予以惩戒。

⒉对中介人员的规范化监管。在民间借贷规范化的过程中，涉及诸多亟需梳理和调控的环节，各环节之间的联结将有益于民间借贷行业的发展。其中，民间借贷中介机构的规范化是民间借贷发展中不可或缺的重要支撑。[2]为此，加强对借贷中介机构的规范化监管尤其是中介人员的监管是至关重要的。其一，国家应制定专门的行业法律法规予以规制，如《民间借贷法》。其二，民间借贷机构应根据自身组织形态的特殊性制定相应的机构章程来规范中介机构人员的行为，如硬性的可为和不得为规定、奖惩机制、责任追惩制等。其三，民间借贷机构可以定期开展商业伦理道德教育，以提升中介人员的道德水平。

三、借贷机构运作的规范化

民间借贷机构通过准入、运行、退出的路径为民间借贷市场的持续发展不断注入新鲜血液。民间借贷行业的规范化不仅需要对独立的静态意义的民间借贷机构本身的相关事项予以规范和管控，而且需要对民间借贷机构作为借贷市场主体的动态运行予以规范。

（一）民间借贷机构运行的现状

民间借贷机构以主体资格跻身于整个金融市场，尝试通过自身的发展来推动整个金融行业的兴盛蓬勃。然而，由于缺乏民间借贷机构准入市场的主体资格审查的专门性环节，导致民间借贷机构的运作（程式管控、退出市场的审查和后权利义务行使履行的认定）存在着诸多的问题。其一，不同于法人和非法人组织，民间借贷机构的成立缺乏统一的设立标准，这使得民间借贷机构呈现出各种各样的组织样态，如小额贷款公司、典当行、村镇银行、社区银行等。其二，当民间借贷机构进入金融市场开始运行时，由于缺乏国家必要的管控和政策性引导，民间借贷机构在发展上缺乏方向性，加上债权人与债务人的获利动机，民间借贷行业很可能沾染上恶性借贷的习气，最终将迎来衰败的命运。其三，民间借贷机构退出市场也存在着诸多的现实与后续问题。相较公司法人普遍适用的破产退出机制，民间借贷机构缺乏法定的退出机制，而且在现实中，基于借贷机构成立的非正式性，那么其在退出市场也自然无程序性可言。民间借贷机构是基于个人信用而建立起来的，而信用的不可量化性使得民间借贷机构在退出市场后仍会遗留诸多的问题，如债务不履行、债权提前实现等问题。

（二）民间借贷机构准入的规范化

当前，民间借贷机构的准入只具备政策上的引导，而缺乏具体的相应法律法规的依据。对此，笔者认为：其一，从整个金融市场的宏观利益出发，政府应对民间借贷机构进入市场的资格制定相应的规则和法律规范，划定统一的准入标准，将不符合准入条件的申请主体拒之市场门外。其二，基于民间借贷的本土特色以及投资者身份的差异性，政府应在制定统一的民间借贷机构准入标准的前提下，综合考虑借贷机构自身的独特性，给予民间借贷机构准入相对自主的空间，这就要求政府要结合地方的特殊性，将立法权予以适度下放，以激发民间借贷市场的活力。

（三）民间借贷机构运行的规范化

笔者认为，对民间借贷机构运行的规范需要从两个主要的关系着手：第一，民间借贷机构本身所关涉的借贷双方的利益关系。借贷双方利益的实现主要是通过民间借贷中介机构的业务进展来实现的。对中介机构的规范，一方面，可以通过国家立法和行业自律来实现;另一方面，借贷双方可以对中介机构予以监督，具体表现在终结备案制度的完善和借贷信息披露的强化上。第二，民间借贷机构与正规借贷机构的关系。实践中，民间借贷机构借助并购重组方式进入正规金融机构成为开放民间资本以来重大的政策及法律性举措。但是，基于民间资本具有的非规范性、短期逐利性、投资盲目性、产品低端性、资金分散性等特点，其在并购中衍生出很多风险。并购形势具有客观性，其巨大的风险性需要得到政策和法律的监管。对此，政府可以划定一个宏观的民间借贷机构并入正规金融机构的资格标准，对民间借贷机构在正规金融机构中的独立性予以明确，并且对民间借贷机构的退出作出具体的程序性规定，以减少民间借贷机构对正规金融机构、以及整个金融市场正常运营的震荡性影响。

（四）民间借贷机构退出的规范化

从长远的金融利益考虑，为了维护金融市场的稳定和金融业的可持续发展，对于民间借贷机构退出金融市场，公力介入是及其必要的，政府有必要制定相应的法律规范对民间借贷机构的退出予以调控和规范。实践中，可以制定《个人破产法》，以此来调节和规范资本权益人、债权人之间的债权债务关系。对于其中恶意逃债的行为，可以结合民事责任、刑事责任以及行政责任予以惩戒。对于联结借贷双方的中介机构的退出而言，可以通过《刑法》、《关于人民法院审理借贷案件的规定》、《破产法》、《合伙企业法》、《合同法》、《关于如何处理公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》等予以规范和处理。

四、隐性风险的法律防控

民间借贷机构的产生和发展存在诸多的风险有其相应的主客观依据。就客观性依据来说，民间借贷机构林立是社会历史变化发展的必然产物。而相较借贷机构的静态陈设与动态运作来说，对其实施监管特别是进行法律规制离不开意志和理论的指导。但是，实践中，由于意志和理论滞后于客观实在的变化发展，导致从中发现问题并建构相应的理论以指导并加强对民间借贷机构的监管更加滞后。这种发现问题——分析问题——解决问题的问题处理机制因时间间隔较长使问题不能及时得到解决，间接地为民间借贷行业问题的滋生创造了足够的时间和空间。就主观性依据来说，民间借贷机构的建立是围绕个人信用而实现的，民间借贷机构的运作是围绕处理债权人与债务人利益关系而展开的。个人信用与人的趋利性本身就是一种矛盾。而将个人信用与利益诉求付诸民间借贷行业的发展中时，则会呈现出诸多的具体问题。如：民间借贷中介人员的商业道德沦丧问题、民间借贷机构退出后的后续权利义务实现问题、协调债权人与债务人利益关系的借贷利率的方式（固定式或者浮动式）问题、恶性借贷问题以及因此而引起的社会纠纷问题。

民间借贷行业的新生和发展从总体上说是民间借贷的灵活性、创造性与泛风险性不断博弈的进程。基于民间借贷本身具有的灵活性、便捷性和高效性等特点，民间借贷机构内在的经营和外在金融市场的流动存在着诸多潜在的风险：

（一）恶性高利贷现象

高利贷是民间借贷内的一种形式，利弊皆存，但已达成共识的是，高利贷这种民间借贷形式的弊端过大、危害过多，常常引发极难控制的连锁型区域性金融风险。当下，高利贷的规模不断膨胀，我国农村民间高利贷已高达8000亿元至1.4万亿元，仅浙江东南地区就有3000多亿元。[3]高利贷规模庞大衍生出诸多的现实危害，尤其是对经济状况困难的小微型商事企业和农村经济困难的普通农民家庭，危害极大。宏观上，恶性高利贷对金融秩序，乃至市场经济秩序也造成一定的危害，最终影响整个社会的稳定。为此，严厉打击恶性借贷行为极其必要。政府一方面可以通过政策和法律法规予以导引和规范，另一方面可以通过不断创新和拓展民间资本的投资模式和道路来疏导高利贷资本的渠道。

（二）民间资本参与金融机构并购的风险

民间资本进入金融市场的路径之一就是依赖于正规金融机构。但不容忽视的是，短期逐利性并未因此而改变，且在这种“依赖”正规金融机构的环境下有可能得到强化，则并购重组中的道德风险、关联交易风险、恶意收购、贷款注资、抽逃资本行为等风险都有扩大的趋势。①为此，对于民间资本参与金融机构并购的情况，政府应出台相关的政策法规对民间资本并入与抽离于正规金融机构作出相关的引导和规范，将民间资本的并购纳入法治的轨道，以促进金融市场的健康有序发展。

（三）恶性借贷引发的暴力讨债现象

社会上，以高利转借资本的情况很多，对于资本的利息计算，民间流传着“利滚利”的说法，这种利息计算方法将原本非法的高利贷推向恶性借贷的极致，非法利息的攀升幅度明显超过资本可以增加借款者利益的收益幅度，最终造成借款者与贷款者之间显失公平、矛盾重重的局面，引发了诸多的暴力讨债事件，严重妨碍了社会的和谐稳定。为此，政府可以设立关于民间恶性借贷的举报机制，尽力遏制恶性借贷的发生。此外，对于发生的暴力讨债现象要加大惩罚力度，严厉打击影响社会安定的不稳定因素。

加强对民间借贷行业的监管将是一项长期而艰巨的任务。提升对民间借贷行业的监管力度是极其必要的，一方面，就外在的监管来说，政府要加强金融行业的立法，特别是对民间借贷行业的规范;另一方面，要加强社会的诚信体制建设，提升民间借贷机构所关涉的利益主体的信用度和道德水准，将民间借贷行业纳入良性的发展轨道。

【参考文献】

[1]Jan A.Kregel：Is this the Minsky Moment for Reform of Financial Regulation？，Levy Economics Institute Working Paper No. 586.

[2]Greg Nini：The Value of Financial Intermediaries：Empirical Evidence from Syndicated Loans to Emerging Market Borrowers，FRB International Finance Discussion Paper No. 820.

[3]廖天虎.论我国农村高利贷的法律规制路径：兼及我国农村金融体制的完善[J].农村经济，2011，（08）.

（责任编辑：刘亚峰）