清末新政与晚清权力格局

陈晖

[摘 要]清朝末期，在内忧外患的压力下，清廷下决心推行新政，企图挽救危局。这场改革，无论从广度、深度还是力度，在中国历史上，都堪称“前无古人，后乏来者”。但具有讽刺意味的是，这场以强国雪耻为目的的顺应历史潮流的改革不但没有稳固清朝的统治，反而加速了清朝的灭亡。本文从清廷、地方督抚和立宪派三者的相互博弈中研究晚清的权力格局，并以权力格局为视角探讨清末新政失败的原因。

[关键词]清末新政；预备立宪；皇族权贵；地方督抚；立宪派；权力格局

19世纪中后期，中国历经数次列强入侵、割地赔款和国内农民运动的破坏，清廷已难以应付当时的政治局势。20世纪初的清朝统治者已深刻认识到政治体制改革才是强国之路。1901年，慈禧太后以光绪皇帝名义颁布变法上谕，宣布实行新政。从1901年开始，清廷连续颁布了一系列新政上谕，马不停蹄的推行各项改革措施；1906年又颁布《仿行立宪上谕》，预备立宪；1908年缩短了预备立宪期，颁布《钦定宪法大纲》，正式立宪。这场改革，无论从广度、深度还是力度，在中国历史上，都堪称“前无古人，后乏来者”。具有讽刺意味的是，这场以强国雪耻为目的的顺应历史潮流的改革不但没有稳固清朝的统治，反而加速了清朝的灭亡。

一、皇族权贵之间的权力斗争

清廷的皇族权贵对新政的态度最为复杂。这一群体是王朝的实际统治者，他们害怕改革触动自身权力和利益，但面临“千年未有之变局”，又不得不求变。甲午中日战争中国的惨败宣告了洋务运动的失败，催生了戊戌变法。慈禧太后对戊戌变法在教育、经济、军事方面的改革是支持的，否则光绪皇帝不可能颁布《明定国是召》大张旗鼓的表明变法决心。导致“戊戌变法”在极短的时间内演变成“戊戌政变”的原因主要是权力斗争。在稍后的清末新政推行的过程中依然伴随着皇族权贵们激烈的权力斗争。

庚子年后，在严峻的内外部形势压力下，清廷的掌权人们达成了再次推进改革的共识，实行新政。也许在新政启动之初，清廷试图将改革限制在传统体制内，随着新政的逐步展开而势必突破体制时，要考虑的就是体制本身的改革。特别是日俄战争之后，日本的获胜再一次震惊了清廷，朝野上下掀起了一股仿效日本实行君主立宪制的思潮，清廷派五大臣出洋考察西方各国的政治制度，为立宪做准备。五大臣回国后，清廷高层就考察回奏进行讨论，对立宪问题做最后决策。意见分成两派，庆亲王奕■、张百熙、徐世昌、袁世凯为一派，主张速行立宪；孙家鼐、荣庆、铁良为一派，意在缓行；醇亲王载沣与瞿鸿■折中调和。两派争论激烈。结果，大家基本赞同立宪，但不能速行，要有个预备期。四天之后，慈禧太后以光绪皇帝的名义发布预备立宪上谕，宣布立宪。

预备立宪从官制改革入手，这是改革的敏感区。其中，中央官制改革的核心是建立超越旧内阁和军机处的责任内阁。对于这个新的权力架构赞成与否，阵线分明，赞成派以袁世凯、端方、载泽为首，以庆亲王奕■为靠山；反对派以铁良、荣庆为首，以深的慈禧宠信的瞿鸿■为后台。这两派从表面上看似有“进步”与“守旧”之分，而实际上双方斗争的焦点在于权势和利益。袁世凯势力主张实行责任内阁制是为了揽权，以强势诸侯进入中央决策层；他的后台奕■是三朝元老和皇族权贵，资历最深，贪腐成性，但他是新政的积极推动者，这似乎与他的身份相矛盾，其实也是为了揽权，他与袁世凯结成政治同盟，目的是在新政的权力重组中获得总理大臣的要职；而对立面的铁良本身兼军机大臣、会办练兵大臣和户部尚书数职，如责任内阁设立，凭他的资历不可能捞到总理大臣一职，还可能失去一些重要兼职，得不偿失，跳起来反对不足为怪。同时，奕■一派积极推动责任内阁还触及了载沣等新派王公贵族的利益。载沣也是“改革派”，与瞿鸿■、铁良等“守旧派”不同，但希望改革大权掌握在以自己为首的少壮派皇族的手里，权力之争大于观念之争，因此在官制改革中，载沣等站在了奕■、袁世凯的对立面。积极推动责任内阁一派打着宪政改革的大旗，妄图捞取更多的政治资本；反对方则以责任内阁削弱皇权为有力的理由，有的还主张先开国会再设内阁，以限制内阁的权力，反对派还煽动同样被触及利益的京官甚至内监集体闹事反对。最终的裁决者是慈禧太后，她对管制改革赞成但有限度。1906年，奕■奏请官制改革方案，最高决策者批准了对各部的改革方案，未批准设立责任内阁。总体来说，这场丙午官制改革流产了。

二、立宪派在清末新政时期的表现

立宪派是一个特殊群体。这个群体以中国近代以来崛起的资产阶级和开明绅士为主。最有代表性的人物是实业家张謇。立宪派的基本主张是：既反对清朝统治的现状，要求改革，又反对革命，主张实行君主立宪。即在维护皇帝地位的基础上，召开议会，建立责任内阁，使士绅和民族资产阶级参政。

士绅在政权组织中占有重要地位，他们不是官吏，但属于非正式的权力，政府要依靠他们的辅佐来管理基层民众，以维系地方社会秩序的稳定。士绅充当了政府官员与普通民众的“中间人”和“调停人”的角色。他们是地方精英，在基层有巨大影响。经过义和团运动和八国联军事件后，部分士绅逐步放弃了过去保守的观念，致力于兴办新学、投资实业，有些人成为实业家，有些人还出国留学、游历或进新学堂学习。在思想观念上，他们接受了一些进步的国家治理观念；在组织上，预备立宪后清朝设立咨议局以及推行地方自治，给他们提供了政治舞台，使绅士阶层实现了全国性的集结，形成了当时政坛上一股不可忽视的力量。

立宪派希望在中国尽快实行宪政，以抵制日益严重的革命，并在宪政中有他们的一席之地。同时，他们对满洲贵族垄断政权核心的状况越来越不满，在咨议局会议上他们同行政官僚们发生着政争。但不能把这些政争简单的看做思想观念上的进步与保守之争，同时也是权力之争。预备立宪时期的行政权限与议政权限模糊，因此双方都努力争取更大的话语权。咨议局作为民意机构，以咨议局议员为代表的立宪派固然有代表民意和发扬民权的一面；同时也有背离的一面，当广大民众的利益与士绅的利益冲突时，他们显然要维护士绅阶层的利益。