控烟立法 利益博弈法难立

陈沙沙

“全国吸烟人数超过3亿，15岁以上人群吸烟率为28.1%，7.4亿非吸烟人群遭受二手烟危害，烟草消费带来了沉重的疾病负担。”12月10日，在国家卫生计生委召开的新闻发布会上，新闻发言人姚宏文谈道。

2014年，我国控烟立法取得较大进展。从《广告法》中涉及烟草条款的修订，到近期《公共场所控制吸烟条例》征求意见稿发布;从3月深圳经济特区控制吸烟条例正式实施，到11月《北京市控制吸烟条例》表决通过。

至此，控烟立法从地方层面上升到国家层面，将覆盖全国控烟立法盲区，公共场合全面禁烟得到了物质经费保障和考核制度保障。

诚然，控烟早已不是一个新鲜的话题，喊了这么多年，吸烟人数和烟草销售数量不减反增，地方控烟条例也是“雷声大雨点小”。但回溯漫漫控烟路，业内多数专家认为中国控烟事业迎来多年以来最大的政策支持。

“与虎谋皮”般的博弈

发布会上，姚宏文谈道，我国每年死于吸烟相关疾病的人数达136.6万人，约10万人死于二手烟的“暴露”导致的相关疾病。“我国是世界上最大的烟草生产国和消费国，也是受烟草危害最严重的国家之一。”

据中国控烟协会提供的材料显示，研究表明，如不采取有效措施，我国到2030年，归因于烟草使用导致相关疾病的死亡人数将突破300万人，将给国民经济的可持续发展和医疗负担带来“井喷”式的灾难。

“在公共卫生这个问题上，必须政府多管才行。因为市场对公共卫生问题是没有兴趣的，市场是追逐利润的。”中国政法大学卫生法研究中心特邀研究员于秀艳说。

然而，在烟草成为严重影响我国公共卫生问题之时，由于立法缓慢、政企合一的烟草体制，中国控烟进程始终步履蹒跚，控烟目标逐一落空。

在中国预防科学院原副院长、新探健康研究发展中心常务副主任、控烟专家吴宜群看来，各地烟雾缭绕与烟草业的强烈干预不无关系。“这是与虎谋皮啊。”

据《民生周刊》记者了解，这场双方从不避讳的博弈由来已久，甚至可追溯到2003年我国签署世界卫生组织（WHO）《烟草控制框架公约》（下称公约）之时。

吴宜群告诉记者，公约本身是要求烟草广告“全面禁止”。但在公约翻译成中文的过程中，被烟草业代表“动过手脚”，将“全面”翻译成了“广泛”。

她举证，在由国家烟草专卖局组织课题组编写的《〈WHO烟草控制框架公约〉对案及对中国烟草影响对策研究》（下称“双对”）一书中，多次提到烟草业对公约译本的影响。

书中提到：2003年3月，公约通过后，我国政府代表团承担了公约中文文本的审校工作，“双对”课题组所属资料翻译组组长赵百东博士作为国家烟草专卖局代表参与了全部审校过程，建议将英文文本中的“should”和“comprehensive”分别对应的中文译为“宜”和“广泛”，该建议被我国政府代表团采纳。

“‘双对’把他们怎么转变手法继续扩张烟草市场、采取怎样的策略削弱或淡化公约的影响和盘托出。”在吴宜群看来，“广泛”与“全面”，一词之差存在本质性的差别，致使此后履行公约时，对烟草广告是限制而不是全面禁止。

“烟草广告一直不绝于目。”吴宜群举例，北京西站南广场就高挂着云南红塔集团的巨幅广告牌。

另据中国控烟协会于2013年对烟草广告、促销和赞助行为进行的为时100天的监测，共发现烟草企业开展了149起烟草赞助活动，涉及22个省、直辖市。

为了修正当年的“错误方向”，在今年《广告法（修订草案）》征求意见之初，控烟界铆足干劲，奔走呼吁，希望全面禁止一切形式的烟草广告、促销和赞助，从而履行公约和《中国烟草控制规划（2012～2015）》的要求。

“《广告法》20年没有修订了，特别是烟草广告这一部分，如果不搭上车，又不知道要多少年了，它一直误导青少年，误导我们的吸烟者。”中国控烟协会常务副会长许桂华向记者谈道，应将“全面”写进条款，不给烟草业留任何可乘之机。

针对控烟专家的呼吁，今年4月，中国烟草学会在北京召开《中华人民共和国广告法（征求意见稿）》研讨会。

与会烟草专家认为，广泛禁止烟草广告符合实际，建议保持目前相关条款表述不变。而全面禁止烟草广告，随意增加我国承担的义务，将有损国家利益。

法制化加快与压力同在

很多受访控烟专家认为，围绕《广告法》修订中关于烟草的争议，折射出控烟立法一直进展缓慢的压力。

吴宜群将博弈难解的根源指向体制，国家烟草专卖局与中国烟草总公司是两块牌子一套人马，是一种既当运动员又当裁判员的特殊经营管理体制。

“这种政企不分的体制，国家烟草专卖局实际上主要是在维护烟草行业的利益，不可能有强烈的控烟愿望。” 中国疾控中心原副主任、协和医学院教授杨功焕对此表示赞同。

虽然，目前已有10多个城市颁布了控烟的地方法规，但公共场所禁烟依然有令难行。比如，1996年元旦，合肥市开始施行《合肥市公共场所禁止吸烟规定》，可18年来，合肥市没有为此开出过一张罚单。

为了推进控烟成效，多年来，控烟界一直千呼万唤一部全国性的控烟立法。此前，只有2011年原国家卫生部发布的部门规章——《公共场所卫生管理条例》实施细则的第18条对公共场所吸烟有所限制。

11月24日，《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》（下称条例），向社会公开征求意见。作为第一部禁止在所有室内公共场所和部分室外区域吸烟的全国性法规，这个送审稿引起公众广泛关注。

同时，送审稿公布后，专家和公众开始产生相似担忧，一些实际困难可能会阻碍这一法规的顺利实施，决策者需要有充分考虑，做好相应的制度设计。

在12月10日卫计委召开的发布会上，中国政法大学教授刘莘直言，关于条例执法主体就产生很多疑问，控烟的问题也是属于九龙治水的情况，这是控烟的关键，如果设计得不好，就将变成一个“流产”的事情。

她进一步说道，就目前中国的控烟而言，包括当前正在征求意见的条例，是把整个控烟工作截出了一段。它是一个公共场所的控烟条例，也就是说种植烟草、烟价、税等，在公共场所控烟部分还都没有包含在里面。

有专家提出，应采取经济杠杆措施来达到控烟目的。姚宏文谈道，世界上公认的最具有成本效应的控烟措施是提高烟草的税收和价格，这也是世界卫生组织推荐的最为有效的单项控烟策略。

“当前，我国正在深化财税体制改革，这为实施提税控烟的措施提供了难得的历史机遇。国家卫生计生委将与有关部门积极配合，研究制定相关的措施，努力推动提高烟草制品的税收和价格，更好地维护公众健康。”姚宏文说。