户改“加减法”

郭铁

2014年是落实十八届三中全会深化改革目标的一年，也是户籍改革加速破题的一年。

《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》于7月30日正式发布，并提出到2020年基本建立“以人为本、科学高效、规范有序”的新型户籍改革制度目标。半年后的12月5日，国务院法制办就《居住证管理办法（征求意见稿）》公开向社会征求意见，使人们相信改革落地并不遥远。

自1958年全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次将城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”以来，一纸户口便成了横亘在城市与农村之间、人口流出地与流入地之间的一道门槛。户改后，用户口将人划为三六九等的历史即将远去。

中国人民公安大学教授王太元在接受媒体采访时表示：“中国户籍改革有两条主线，一条是做减法，即把原先附着在户籍上的教育、医疗、卫生等权益剥离下来;另一条是做加法，通过实施居住证制度，赋予转移入城的非户籍人员享受公共服务的权益。如果不赋予权益，居住证和暂住证就没有区别。”

伴随2014年一系列户改举措的实施，这道涉及人身平等的“加减法”正在全面有序进行。

新户改目标确立

7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，公安部副部长黄明随即在新闻发布会上指出，新户籍改革目标主要包括两个方面：一是有序推进农业转移人口市民化，推进基本公共服务覆盖全部常住人口;二是基本建立新型户籍制度，统一城乡户口登记，全面实施居住证制度。

王太元在接受《民生周刊》记者采访时指出，户籍制度改革是十八届三中全会深化改革决定中城乡发展战略的一个体现，涉及百姓生产生活、社会管理服务的各个方面，且影响深远。这种涉及全面领域的相关改革并不多，其改革影响的广泛性和深远性足以使其成为今年较为重大的民生事件之一。

自十八届三中全会提出进一步深化户籍制度改革起，仅半年左右，从中央到各部门就拿出了一整套方案。自7月份中央文件下发以来，各部门按照分配的路线图、时间表、任务书迅速出台了一系列措施。

在王太元看来，从习总书记就深化户籍制度改革作出重要批示，到全面深化改革领导小组会议、中央政治局常委会议研究审议改革意见，到今年8月份农村土地、宅基地确权，再到财税改革基本公共服务目录的细化，今年涉及户籍制度改革出台的各项决策政策共有十余项，并不仅有户改意见和居住证制度改革。

作为对国务院意见的响应，今年11月，黑龙江、河南等地纷纷出台地方版的户籍改革方案，其主要内容为在全省范围内取消农业户口和非农业户口的性质划分，统一登记为居民户口，且不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。

事实上，黑龙江省早在2009年就探索过户籍“一元化”改革，并在财政收入较好的七台河市取得了城乡居民基本公共服务的几个“统一”，如上学收费问题、交通事故赔偿等。然而在同为试点的齐齐哈尔、鹤岗等城市，由于财政收入有限且许多政策未取得上级部门授权，因此捆绑在户籍上的政策清理进展得并不顺利，距城乡居民基本公共服务均等化还有一定距离。

“公共服务均等化是由人社部于2011年率先提出的，严格来讲，每个地方每个部门对‘均等化的落实还不太准确。国务院户改意见下发后，就必须准确落实。”王太元说。

暂住证时代终结

“国务院有关部门、地方各级政府及其有关部门应当积极创造条件，使居住证持有人享有与当地户籍人口同等的权利和便利。”12月5日，国务院法制办就《居住证管理办法（征求意见稿）》公开向社会征求意见，其中“同等”二字令人印象深刻，成为户改进程中的一道重要“加法”。

根据征求意见稿有关规定，居住证持有人可与当地户籍人口在义务教育、就业等多项基本公共服务方面享受平等待遇，并可逐步享有住房保障、养老服务、社会救助、随迁子女异地中高考等权利。征求意见稿同时也对落户条件进行了明确规定。

中央党校教授王海光在接受媒体采访时认为，居住证与以前的审批制度相比，最大的差异在于将标准社会化了，政府有一个统一的标准并向社会公布，人们可以进行监督。

我国从上世纪80年代中后期开始实行暂住证制度，与之相比，居住证将承载更多的基本公共服务功能。而在此次征求意见稿出台之前，备受关注的北上广深及一些二线城市，就已经进行了居住证制度的探索。

广东省深圳市自2008年开始推行居住证制度，并在《深圳经济特区居住证条例》颁布后提升了证件含金量，持有人可以根据居住、就业年限等条件阶梯式享有住房保障等权益;四川省成都市早在2011年就正式实施了《成都市居住证管理规定》，同时取消了暂住证制度;2013年，上海市颁布《上海市居住证管理办法》，决定采取积分落户制。天津市也决定从2014年起开始试行非津籍常住人口居住证管理办法，采取积分落户制。

“北京户籍制度改革的路线图已经很明确了。”《居住证管理办法（征求意见稿）》下发后，迟迟未有户改动作的北京成为关注焦点，同时也引来各种猜测。

数据显示，截至2013年底，在京流动人口已达到758万，成为北京新增人口最主要的来源。如果将2004到2013年的数据进行对比可以发现，北京平均每天增加的常住人口数字为1704人，常住外来人口为1296人，这对城市的综合承载能力提出了极大考验。

对北京市户籍改革背景较为熟悉的北京大学人口研究所教授陆杰华在接受媒体采访时透露，最早明年年底，北京积分落户的政策就有可能落地。就北京而言，“这项政策肯定会实行的，但怎么实行，还得再观望。”他同时指出，由于北京的特殊性，其积分落户的门槛肯定会比其他城市更高，惠及的人群会十分有限。

制度配套需要时间

“户籍改革各地都在积极响应，有几个政策已经出台，但这只是我们看到的几个很小的方面，甚至会有人认为这次改革不像以前那样在出台后有很大动静。”王太元分析认为，“改革没有动静不是因为推行困难，而没有特别巨大的反响才是正常的，因为改革涉及到各个领域各个制度的变革，需要调查研究、设计制度的过程，需要时间进行制度配套。个别地方出台得早，并不意味着出台得对，未必全面体现中央精神及结合本地实际。”

在谈及此次户籍改革的困难时，黄明曾公开表示，户籍制度改革是一项复杂的系统工程，面临的情况复杂，需要兼顾的因素多，统筹推进的难度大。一是我国人口众多、城乡和区域发展差距较大，难以平衡;二是许多公共服务和社会福利政策长期与户籍直接挂钩，难以剥离;三是各类群体发展愿望和利益诉求多元多样，难以协调。“这些深层次矛盾决定了推进户籍制度改革的复杂性、艰巨性和长期性。”

值得思考的是，随着农村土地价值的日益高企及农村基本公共服务的逐渐提升，农民户口“进城”的意愿并不是十分强烈，哈尔滨户籍改革推行一个月无人换本就是一个典型例子。

黑龙江省公安厅治安管理总队副队长刘新海谈及原因时就曾指出：“虽然我们的政策是落户不与‘三权挂钩，但农民可能考虑到进城后，如果把根留在城里了，将来无法参与第三轮、第四轮土地承包。”

针对这种现象，农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐在接受《民生周刊》记者采访时曾表示：“农民不愿意把户口改为城镇户口是个好现象，证明农民有财产意识和权利意识了，这就需要把附着在户口上的利益剥离，不是户口改了权益就改了。”

然而，将户口与绑定在上面的各项政策进行清理需要投入大量时间，同时在取消农业户口和非农户口差别、实行居住证制度以后，实现基本公共服务均等化也需要财政投入。对于农业人口大省及经济欠发达地区而言，资金是个不小的压力，就连外来人口居多的北京也面临同样问题。

针对这个问题，王太元认为，今年7月出台的户改意见明确提出了中央及各部门要进行财政配套，地方认为财政问题没有解决，是因为各部门的配套措施和政策出台也需要时间表。他同时再次强调，户籍改革应结合各地实际，避免一哄而上、一哄而散，否则将与中央改革精神相违背。endprint