“过去考虑不饿死，现在考虑不呛死”

张兵+陈沙沙

“环境问题是最大的民生问题，这无可厚非。”12月17日，环保部科技标准司司长熊跃辉接受本刊记者专访时说。

“生存权是最基本的权益，如果环境污染不控制，环境质量不改善，影响人民群众的生命健康安全，那还有什么基本权益可保证呢？”

熊跃辉曾任环保部华北环境保护督查中心担任主任一职5年，2013年，他调任环保部科技标准司司长，从环境监察一线转向环境保护技术和环保标准的研究制定。

科技标准司，在普通百姓眼中，这多少有些神秘色彩，环保还有标准的学问？

近年来，随着我国环境恶化形势逐渐严峻，环境监管力度如何提升、环保标准如何完善并发挥作用，已成为亟待解决的问题。

“不缺技术缺良心，不缺标准缺执行，不缺口号缺机制。”熊跃辉认为，当前中国的环境质量状况，主要根源于我国的经济发展速度超过了政府的管理能力，也超过了环境承载的能力。

“以解决损害群众健康突出问题为重大，对关系民生的大气、水、土壤三大污染问题以及有毒有害污染物问题立即进行干预，将严格环境标准作为主要应对策略来限制，甚至禁止相关活动，以尽快控制并及时缓解此类环境问题。同时，结合我国近年来环境科学研究成果，依托国家环境保护重点科技项目，以更科学的方法制定和修订我国环境标准。”熊跃辉如是概括科技标准司的主要工作。

“治霾须先管理减排”

民生周刊：最近，有消息称，北京将论证单双号限行常态化可行性。您如何看？

熊跃辉：我认为限行限号绝对不是治理交通污染的唯一出路。

在北京，通过对污染物的“源解析”理出的“源清单”来看，机动车尾气在本地污染物的贡献率约是31%，在静稳天气中可达70%左右。像北上广和一些大型省会城市，机动车污染贡献率都在前三名，这确实不可否认，也是共性化的城市病。但是机动车是人们生活的必需品，买车不许用是不现实的。

匆匆忙忙去限行，单纯从机动车数量上做文章，这都是没有办法的办法，有人说这是“懒政”的办法。其实机动车的污染问题，应该从“车、油、路”三者协同管理上做文章。“车、油、路”是三位一体的，即使有好车，没有好油、好路、好的交通管理秩序，依然无法实现减排。

比如，车的管理就远远没有达到政策、制度和标准的要求。新车销售要进行型式核准，但媒体揭露过，有的车企送检的是符合“国五”排放标准的车，但市场卖的却是“国三”的车。这块儿目前就缺乏监管机制。

再如，柴油有车用柴油、普通柴油，前者的含硫率比后者标准严格。普通柴油是不能用于道路运输的，但有些高速路上还是可以加到。对司机来说，加车用柴油还是普通柴油是没有区别的，而且后者更便宜。这块儿谁去管？环保暂时还没有管到加油，交通部门也没法管，因此，协同管理是个关键问题。

车、油、路三者协调不是环保部门一家能够解决的。目前来说，体制上职能交叉，政策打架，导致治理效率低下。即使北京的“绿标”进行了这么多年，也没有一套系统的、科学的、日常的、有效的监督管理办法。所以说，要重视管理减排，这里有很大的潜力空间去挖。

“标准是保护环境的一把尺子”

民生周刊：针对雾霾治理以及更多环境问题，国家已经出台了一系列措施，您认为标准在其中起到什么作用？

熊跃辉：标准，是环境保护的一把尺子，或者说是限制污染的一个门槛。它在逼迫落后产能的淘汰，促进产业结构的调整上都是一个很好的抓手，就像是一个杠杆。

另一方面，通过标准也在倒逼企业、行业实现技术进步。企业为了降低环保成本，就要尽可能地提升工艺技术，减少物耗，减少排放，使废物资源化。

以钢铁为例，我们要求钢铁烧结机机头的粉尘排放是40毫克/立方米，机尾是20毫克/立方米。但是，大概有五分之四的钢铁企业如果不加大改造，很难达到这个标准。尤其是河北现在的200多家钢铁企业，估计只有几家能在严格污染管理的条件下达标。

国家标准是技术法规，是环境保护、治理污染的红线，越过红线就是违法，这是具有强制性的。

民生周刊：国家制定环保标准的原则是什么？

熊跃辉：从1973年发布第一个国家环境保护标准至今，目前在用的环保标准有1200多个，其中大量是监测方法、技术规范，真正的排放标准只有156项。

标准制定技术性很强，难度特别大。随着社会经济发展变化，标准也要相应变化。今年出台了136个新标准，其重点就在抓住损害群众健康的突出问题，关注大气、水以及土壤等三大污染问题，以及对有毒有害的问题进行标准的制定及修订。

一个标准背后是复杂的科学研究课题，需要反复测算、调研。我们制定标准有四个原则：第一，要考虑环境质量的改善。第二，要考虑区域环境的特殊性。第三，要考虑经济的合理性。第四，要考虑控制技术的可达性。

比如，环保部自2013年3月开始针对京津冀、长三角、珠三角等19个省区市的47个地级以上城市，涉及火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等六大重污染行业以及燃煤工业锅炉的新建项目纳入特别排放限值。这是全世界最严格的要求。因为如果排放量远远超过区域的环境容量，那么它的环境质量就会持续恶化。

下一步，我们要将城市生活污水排放的标准收严，但是不能“一刀切”，华北的海河流域与广西、湖南、四川等年径流量大、河流自我稀释好的区域，标准就会不同。

民生周刊：您对“不缺标准缺执行”如何解释？

熊跃辉：我们不缺标准，缺的是执行不到位。这里有几种表现：

一种是选择性执行，国家要考核哪个标准，一些地方就会严格执行哪个标准。像氮氧化物、二氧化硫等几项考核指标的标准上就认真抓，说到底是为了向国家交差、交数据。

另一种是根本不执行。比如钢铁业，我们曾经排查发现，不要说现在收严以后的标准，就是比照过去的老标准，也有70%的企业不达标。endprint

此外，少数地方也不积极制定地方标准。本来，除了国家制定环保标准外，法律上规定省级人民政府是有权制定地方标准的，只是要求排放限值严于国家标准。但至今仍有些省、自治区、直辖市的人民政府没有出过对应的地方环保标准。

为什么？因为标准是对地方发展的约束，给企业发展加大了成本。有些地方和企业，说白了挣的就是牺牲环境的钱。所以说，我们不缺标准，不缺法律法规，缺少的就是排污企业的良心和个别地方政府的责任。

“新环保法赋予了执法权”

民生周刊：明年1月1日，新环保法即将施行。请结合您曾经的环境督查经历，谈谈您对新环保法的看法？

熊跃辉：我当了5年华北环境保护督查中心主任，坦诚说，过去环保部门在执法手段上是比较疲软的，没有一些“招”去对付违法排污、超标排污的现象。

曾经我带队督查，企业根本不怕你，甚至有的还盼着你去处罚。因为它只要被罚过，就等于拿到了“免死金牌”，监管部门就再没辙了。而非法排污是按照排污费的3到5倍来处罚的，对企业来说罚款数额远低于守法成本。

而且，过去环境执法部门处罚手段极为单一，停留在行政处罚上。事实上，还需要刑事处罚、民事处罚等多种手段。

2013年6月“两高”对《刑法》第338条作出司法解释后，环境污染刑事案件的可操作性才大大增强。过去追究刑事责任是以“后果定罪”，如造成多少人伤亡、多少耕地失耕等，才能追究刑事责任，但问题是现实中环境后果评估极为困难。

现在的新环保法，“两高”解释后转变为“行为入罪”，只要你有危害环境的行为，就可能被追究刑事责任。这使得刑事入罪的门槛降低。

同时，新环保法最大的进步是赋予环境监察队伍执法权，这是对现有环保体制的最大突破。还有环境质量不达标、总量减排没有完成的，要实施区域限批等都是新环保法的特色。

为了使新环保法更好地实施，近日，环保部正在讨论该法的4个配套办法：按日计罚、查封扣押、限产停产、信息公开的暂行办法，未来还会研究更多的配套方案。

民生周刊：新环保法提出健全环境与健康监测、调查和风险评估制度，并鼓励开展环境质量对公众健康影响的研究。这是一个比较新的提法。您如何理解？

熊跃辉：这是第一次把环境与健康管理工作在法律层面进行明确。有人说，环境与健康工作怎么重视都不为过，此话并非言过其实。回头看，以前认识上的很多偏差，就是没有将环境与健康放在民生的第一位。

这方面，我们是有教训的。过去，我们首先考虑的是不饿死;现在，我们具备了不饿死的条件，那么我们应该考虑不呛死。

我国行业类型、加工企业门类繁多，尤其是化工企业有毒有害的废弃物品种多、分布广泛，无论是对水体、大气，还是土壤影响都比较大。这些污染物跟人体有什么关系，控制到什么水平才不至于对人体造成伤害。这些课题亟须研究，提出对策。

调查研究结果会为环境管理工作提供有力支持。像一些发达国家，他们制定环保标准、政策是把人体的健康放在第一位。今年，美国收严了火电行业的排放标准，它制定的依据之一就是可以减少多少呼吸道疾病、心血管疾病的发生率。

目前，新环保法第39条明确了国家环境和健康工作的主要内容，但仅为原则性规定。为增强可操作性，正在研究出台环境与健康管理工作指导性意见，同时要做好顶层设计，抓紧制定发布《环境与健康工作管理办法》，以此推动环境责任保险、环境污染健康损害鉴定、环境健康风险评估等法律法规文件的制定。

“改善环境是地方政府的责任”

民生周刊：您如何看待目前水、大气和土壤等“立体化”的环境质量恶化形势？

熊跃辉：我个人认为，当前我国的环境质量状况，主要根源是我们的发展速度超过了管理能力，也超过了环境承载的能力。另一方面，当前的环境问题不是某一个部门、某一级领导或者某几个人的问题，应该说是我们社会发展的共同选择。

长期以来，中国环境污染历史欠账太多，加大了环境质量改善的难度。尤其是改革开放初期，很多企业一哄而上。当年的口号是“大干快上”“有水快流”“先上车后补票”“大矿大开小矿小开”。所以，历史的欠债使一些地方到了不可收拾、积重难返的地步。

还有一点，即是考核机制的问题。唯GDP论造成了盲目地追求经济发展速度。很多地方政府领导认为环境保护要适应于经济发展，经济发展是第一位的，环境保护是为经济发展服务的。所以，它不是环境优先，而是经济优先。

民生周刊：对于环境质量如何改善，您有何建议？

熊跃辉：一是，我们要优化管理方式，把环境保护的压力一级一级分解下去，要层层明确责任。法律规定，地方政府对环境质量负责。以前，它不尽责，与长期以来的考核机制有关。现在，要让地方政府把压力转变成动力，而不是在减排的数字上玩文字游戏。

意思就是说，一方面政府说减排了，但老百姓感受不到环境质量提升了。那不就是有的地方做台账，玩游戏吗？以后，就要统一数量减排与改善环境质量的相关性。

要实现这一相关性，考核机制就要改变，要考核环境质量改善的实际状况，而不是单纯考核数量上减少了多少。减排是天经地义的，但减了多少应该体现在环境质量的改善上，那才是真减。减多少、如何减都是各级政府的事。上级政府只有抓住质量考核，才能把数字减排与质量改善两张皮的问题解决好。

二是，我认为保护环境和GDP增长之间并不矛盾，完全可以找到平衡点。只要国家层面上调整好考核机制，把考核环境质量改善作为导向，地方就会处理好GDP增长和环境质量之间的关系。这样的平衡点是能够找准的。

现在，一些地方政府和企业，在治理污染上是被动式的。不是我要治，而是你要我治。于是乎，有的企业上马环保设施就是为了应付检查的，是给你交账的，只是向监管负责。检查的要来了，环保设施才开。

所以，我们的观念方式要转变。我要向社会公布你的治理数据、你的监测情况，要把你的数据挂在围墙外面，让老百姓24小时都能看到。要把我的压力变成你的压力，变成你要主动治理，变成你要向老百姓负责，向社会负责，这才步入环境治理的良性循环，而不是监管者与排污者间猫和老鼠的关系。这要从管理的体制机制上入手、从改革上入手。

（本刊实习生章甜对本文亦有贡献）endprint