制裁的作用

（引言）很多人认为制裁是最显而易见的经济权力工具。制裁的实施不像市场的构建那样不易被察觉，尽管制裁有时与操纵对市场准入的控制相关。

“制裁”的定义是旨在强化决策力量或赋予政策权威性的鼓励或惩罚措施。制裁既可以是消极的，也可以是积极的。有学者列举了包括禁运和预防性收购在内的11个消极贸易制裁实例，包括资产冻结、不利税制和暂停援助在内的7个资本制裁实例，其他制裁包括旅行禁令和武器禁运等。国家和非国家行为体都可以运用制裁手段，也都可能遭到制裁。出于政治目的而操纵经济贸易是所有制裁的共同点。

作为全球最大的经济体，美国经常带头实施制裁。从1996年到2001年，美国单独向其他国家实施了85项新制裁，一些爱开玩笑的人抱怨说美国已经制裁了全球半数人口。然而，大多数专家传统上认为，“制裁是没有用的”。国联的制裁没能阻止意大利入侵埃塞俄比亚，美国半个世纪的贸易禁运没能让卡斯特罗下台，伊拉克萨达姆政权的倒台也不是因为制裁的作用，这些著名的例子都强化了上述传统观点。那么，为什么制裁的实施还如此司空见惯呢？在某种程度上，答案在于对失败的判断被夸大了。

一项细致的研究表明，主要国家在1950年到1990年间发起的115次经济制裁中，约1/3对制裁国目标的实现至少起到了一些作用。该研究发现，当制裁目标明确适度、制裁对象起初处于弱势、经济关系紧密、制裁严重、制裁持续时间有限时，制裁最有可能成功。有人对这些研究结果表示怀疑，其中一位学者称，在115次制裁中，仅有5次是有效的，其中包括对南非和利比亚的制裁等最重要的制裁。

制裁的主要目标包括行为改变、遏制和他国政权更迭。或者，这些目标也可被描述为胁迫、约束和示意。胁迫是努力让目标对象做某事，防范是要让目标对象做某事时遇到困难，而示意是向目标对象、国内民众或第三方表明承诺。一项研究得出结论，贸易制裁很少能强迫目标对象顺从或颠覆目标政府，其威慑作用也有限，但作为国际和国内信号，它们通常是成功的。

我们再回过头来看看著名的古巴制裁“失败”。尽管制裁没能推翻卡斯特罗政权，并且仅仅稍微抑制了卡斯特罗的国际能力（因为他得到了前苏联方面的援助），但美国政策制定者却通过制裁向国内民众和其他国家发出了信号，与苏联结盟会付出沉重代价。同样，1979年前苏联入侵阿富汗后，美国总统卡特没有威胁动武，而是削减了谷物销售并拒绝参加莫斯科奥运会。美国当时如果威胁使用武力，可信度并不高。发出威胁很容易，但如果没有付诸实施，国家的信誉就会遭到严重损害。这些制裁会使美国付出高昂成本的事实使美国对前苏联入侵行为做出的反应更可信。

普通的制裁就像一柄钝器，遭受苦难的不是专制国家的上层决策者，而是贫穷弱势的人口。20世纪90年代，制裁效果普遍有限，各国由此开始规划针对上层人士而非普通公众的“巧制裁”。上层集团的某些特定成员被禁止旅行，其在海外的金融资产遭到冻结。2007年，朝鲜政府重回谈判桌就是制裁的功劳，美国财政部有效冻结了朝鲜在一家澳门银行的资产。此外，政策制定者开始意识到制裁应该被视为众多政策手段中的一种，而不是孤注一掷的条件，并将其灵活地运用于谈判中。例如，20世纪90年代，美国开始修复同越南的关系，在其他外交手段之外，逐步放松制裁也是整个过程的一部分。近期，关于缅甸，美国国务卿希拉里·克林顿宣布：“要么接触，要么制裁是一种错误的选择……因此日后我们将同时运用这两种手段。”

制裁的示意作用常常被认为“仅仅是象征性的”而遭到摒弃。一些观察家认为，最终导致1994年南非黑人总统上台的反种族隔离制裁的主要影响并不是经济影响，而是曾经执政的白人政府遭到孤立、其合法性遭到质疑。由于制裁具有示意作用和软实力价值，且常常是唯一相对廉价的政策选择，因此，尽管历史上其实施有成有败，它可能仍将是21世纪一种重要的权力手段。

（摘自中信出版社《权力大未来》 作者：[美]约瑟夫·奈 译者：王吉美）