市民化率及农业转移人口市民化公共成本测度

李 为，樊 天

（福州外语外贸学院，福建 福州 350202）

市民化率及农业转移人口市民化公共成本测度

李 为，樊 天

（福州外语外贸学院，福建 福州 350202）

农业转移人口市民化，是新型城镇化不可回避、首当其冲的任务。以福建为例，旨在理清农业转移人口市民化的基本情况，测度市民化率，反映真实城镇化水平；测算市民化公共成本，确定城镇化所需资金量，从成本视角阐释农业转移人口市民化进展缓慢最本质的症结；提出符合实际的政策措施。

市民化率；公共成本；测度；农业转移人口

一、市民化率测度

2012年，福建城镇人口为2234万，城镇化率为59.6%；其中城镇户籍人口仅占全省总人口的34.1%[1]。常住人口与户籍人口数量之间的差值，就是在城镇工作生活的近1000万进城务工人员及其随迁家属。

针对户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率两张皮的现状，为反映城镇化质量信息，本文引入“市民化率”的概念。拥有城镇户口的城镇居民（即市民）享有完整的公共服务和社会福利，其市民化率可认定为100%；计算在常住人口城镇化率内的城镇常住非户籍人口（即农业转移人口）并不是完全没有享受到城镇基本公共服务，其市民化率应介于0—100%之间。

对于农业转移人口的市民化率，从以下三重视角考量。一是反映市民化能力的指标。这类指标重点评价农业转移人口的收入水平和个人素质，包含农业转移人口与市民工资比、农业转移人口自购住房及市场租赁比重、农业转移人口与市民受教育年限比、农业转移人口与市民高中（中专）及以上文化人口比。二是反映市民化保障的指标。这类指标主要反映农业转移人口享有的基本公共服务水平，包含农民工随迁子女入读公办校比重、农业转移人口接受培训比例、农业转移人口享受“五险一金”比重。三是反映市民化意愿的指标。这类指标主要体现农业转移人口的城镇融合情况，包含农业转移人口愿意留城比例、农民工举家迁移比重、农业转移人口希望参与社区管理比重和参加党团工青妇活动比重等指标。

在指标权重设定上，由于基于数据序列分析的客观赋权法难以有效实施，本文指标权重运用分层构权法和德尔菲法确定。考虑到农业转移人口市民化的核心是基本公共服务均等化，以及更多就业机会、更高收入水平是市民化农民工的最现实需求，故给予市民化保障及市民化能力较高权重。具体指标体系及权重，见表1。

表1 2012年福建省农业转移人口市民化率评价 %

在数据可得的条件下，农业转移人口市民化率可由以下公式计算得到：其中，si表示第i个指标的标准值，ωi指第i个指标的权重。经初步试算，2012年福建省农业转移人口市民化率为45.47%。再根据公式“户籍人口城镇化率×100%＋（常住人口城镇化率－户籍人口城镇化率）×农业转移人口市民化率”，即可测算得到福建省市民化率为45.69%，比统计局公布的常住人口城镇化率低了13.91个百分点。这至少说明三点，一是若考虑城镇化质量因素，福建省城镇化水平仍较低，与发达地区、发达国家的差距进一步拉大；二是福建市民化保障水平很低，如果考虑到部分农民工因流动性强、经济拮据影响而放弃投保的因素，真正的保障水平可能会更低些；三是城镇化质量的提升难度远大于城镇化数量的提高，改善城镇流动人口的公共服务质量，使之成为真正的市民，还有很长的路要走。鉴此，下面试图探求福建省农业转移人口市民化之所以进展缓慢的原因和症结。

二、农业转移人口市民化公共成本测算

福建省农业转移人口市民化存在各种各样的障碍因素，根源还是制度改革的滞后。由于制度改革背后涉及利益重新分配，因此农业转移人口市民化表面上看是以户籍制度为主的一系列制度改革的障碍，但本质上还是改革这些制度所需要付出的成本。农业转移人口市民化之所以进展缓慢，症结在于政府、个人、社会都需要为此付出成本，特别是政府需要支付高昂的公共成本[2]。故此，下文着重测算公共成本，从成本的视角分析农业转移人口市民化的障碍所在。本文仅进行简要测算，具体测算过程作者另文详述，现已被某CSSCI源刊接受。

（一）就业扶持成本

根据福建统计年鉴（2013），推算出福建省2012年人均教育成本为1500元，乘以城镇居民所受教育年限与农民工教育年限的差距（福建省社科院测算为1.14年），政府为农民工提供免费技能培训的财政补助大约为1710元/人。假定农民工所抚养的人口比例同全国平均水平，即每个劳动力扶养0.714个非劳动力。分摊到所有农业转移人口，则就业扶持成本为997.67元/人。

（二）随迁子女义务教育成本

根据中国教育经费统计年鉴（2012），可以测算得到2010年、2011年生均教育成本，取其平均值，得到生均教育成本为7750.16元/年。假定农民工的少年儿童抚养比同国家平均水平，根据国家人口和计划生育委员会以及国家统计局的2011年动态监测数据，每个农民工抚养0.498个少年儿童。分摊到每个农业转移人口，该成本为2576.49元/人.年。假定随迁子女都完整接受9年义务教育，则该成本为23188.40元/人。

（三）社会保障成本

(1)养老保险。假设所有农民工均参加城乡居民社会养老保险（福建省已将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并）。以福州为例，参保补贴再加上重残、低保、优抚、计生等专项补贴，按100元/年.人计算；政府基础养老金补助为85元/人.月，即1020元/人.年[3]。按每人连续缴费15年计算，每人的成本为16800元。由于少年儿童不需要养老成本，分摊到所有农业转移人口后，养老成本为11214.95元/人。

(2)医疗保险。假设所有农民工均参加城镇居民医疗保险。仍以福州为例，其2012年起城镇居民医疗保险的政府补助标准提高到每人每年260元[4]。按15年累计，每人的医疗保险成本为3900元。

（四）安居成本

根据《福建省保障性住房建设标准》，经济适用房单套面积60平方米左右，假定农村住户平均每户常住人口等于农民工及随迁家属一户人数，推算出农民工及家属人均居住面积。住房价格比照经济适用房价格，假设比同地段普通商品房低30%。根据福建统计年鉴（2013），取2010-2012年均值，推算出人均住房成本为79264.35元/人。按照福建省公共租赁房月租价5元/平方米、人均居住15平方米的标准，农民工20年租赁共需18000元，则政府需要分担65764.35元/人。

（五）基础设施成本

由项目投资与常住人口的比值乘以边际成本与平均成本的比值测算得到。本文以同样具有公共性质的“公共管理和社会组织城镇单位从业人员”的边际成本与平均成本比值代替基础设施的边际成本与平均成本比值。取2011年和2008年数据，计算得到新增人口的边际成本为平均成本的30.7%。根据福建统计年鉴（2013），经测算后这一成本为6418.78元/人。

（六）总体公共成本

将上述5项成本加总，可得到福建省农业转移人口市民化的人均公共成本为10.70万元。根据《福建省新型城镇化规划（2014-2020年）》[5]，2014-2020年，需要实现市民化的农业转移人口有1400万人左右。按人均10.70万元计，仅公共成本就需要近1.5万亿元。按照存量优先、分步推进的原则，比照国家至2020年先解决1/3的做法，2014-2020年，福建省需市民化的农业转移人口为470万人左右，总体公共成本为5000亿元左右；平均计算，年均转移67万人，支出710亿元，占福建省2013年地方公共财政收入的30%。

三、农业转移人口市民化突破策略

（一）转换户口

以城乡一体化、迁徙自由化为方向，放宽或放开落户限制，除福州市辖区、厦门市、平潭综合实验区外，其他地区均放开落户限制。对一时难以落户的，实行无门槛的居住证制度，建立健全户籍与居住证有效衔接的人口管理制度，注意解决他们在劳动就业、工资待遇、子女教育、社会保障等方面的问题，同时为农民工子女创造良好教育条件，加强技能培训，使其具有自身适应和发展能力。

（二）分享服务

落实进城务工人员随迁子女与当地户籍学生享受同等的义务教育政策，将在民办学校就学的农民工子女义务教育生均公用经费纳入各级财政保障。积极探索低保、养老保险、医疗保险和医疗救助制度在全省城乡居民之间的融合衔接，进城落户农民在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系,消除农民工脱离土地的后顾之忧，让其摆脱土地依恋心理[6]。加快保障性住房建设，分类保障，逐步将进城务工人员纳入城镇住房保障范围。积极推进社会管理机制创新，创造条件促进农业转移人口参与社区公共活动、建设和管理[7]。

（三）共担成本

按照权责对等、协同推进的原则，建立政府、企业与农民工个人“三位一体”的社会成本分摊机制。一是政府承担主要支出责任，即承担第二部分测算的公共成本。二是雇佣农民工的企业也支付一部分成本，主要是按照国家法律法规为农民工办理基本的工伤保险、医疗保险、养老保险等社会保险和进行相应的职业素质和文化技能培训。三是进城务工人员个人通过农地资本化等方式分摊均等化享受城市社会保障所花费的部分费用、城市生活增加的消费费用、城市保障性住房建设的部分费用等。

[1] 福建省统计局.福建统计年鉴(2013)[Z].北京:中国统计出版社,2013.

[2] 周向东.重庆市农民工市民化转型成本测算及分担机制研究[D].重庆：重庆工商大学硕士学位论文,2012.

[3] 福州市人民政府.福州市城乡居民社会养老保险实施办法[S].2013.

[4] 福州提高城镇居民医保待遇政府补助提高到每人每年260元[EB/OL].http://www.cnpension.net/index_lm/2012-03-09/1303263.html.

[5] 中共福建省委，福建省人民政府.福建省新型城镇化规划（2014-2020年）[S].2014.

[6] 聂 影.林权流转的多维动因分析与激励路径选择[J].中南林业大学学报（社会科学版）,2010,4(4):5-9.

[7] 潘家华,魏后凯.中国城市发展报告No.6农业转移人口的市民化[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

Measurement of the Rate and Public Cost of Citizenization

LI Wei, FAN Tian
(Fuzhou College of Foreign Studies and Trade, Fuzhou 350202, Fujian, China)

This paper, based on the empirical study of Fujian province, aims to achieve the following three goals: Firstly,clarifying the fundamental situation of the citizenization of transferring rural population and measuring the rate of citizenization so as to ref l ect the real urbanization level; Secondly, calculating the public cost of citizenization and conf i rming the amount of funds needed in new urbanization in order to explain the most intrinsic crux of the slow process in the citizenization of the transferring rural population. Finally, practical policies and measures are put forward.

rate of citizenization; public cost; measure; transferring rural population

F249.2

A

1673-9272(2014)05-0055-03

2014-07-24

福建省社科基金：“快速城镇化进程中福建省农业转移人口市民化研究”（编号：2013C078）。

李 为（1984-），女，湖南长沙人，讲师，博士，研究方向：城市经济、城市与区域规划等。

[本文编校：罗 列]