穩步推進澳門政制發展的關鍵性五年

冷鐵勛

今年十二月二十日，澳門將喜迎回歸祖國十五周年，第四屆特區政府也將正式宣誓就職。回顧第三屆特區政府的施政期，正是2008年世界金融危機繼續影響環球的時期，澳門作爲外向型的微型經濟體，當然也不能置身度外。在中央政府以及祖國內地的關心、支持下，行政長官崔世安先生領導的第三屆特區政府在特區前十年發展所取得的巨大成就基礎上，與澳門各界人士一道，努力克服各種困難，保持了澳門社會的穩定和經濟的發展。適應澳門社會發展進步的實際情況，以行政長官和立法會兩個産生辦法的適度調整爲主要內容的政治體制發展，在第三屆特區政府五年施政期內，按照澳門基本法和全國人大常委會的有關決定循序漸進向前推進，上述兩個産生辦法的成功修訂令澳門居民民主實現程度大幅提升。

基本法規定的政治體制

符合澳門社會的實際情況

澳門基本法從我國國情和澳門的歷史與現實出發，確定澳門特別行政區實行以行政爲主導的政治體制，行政與立法既互相制衡，又互相配合，司法獨立。這套政治體制既保留了澳門原有政治體制中行之有效的部分，也適應了澳門回歸祖國後的現實需要，是實現“澳人治澳”、高度自治最好的政權組織形式。

首先，這套政治體制符合澳門特別行政區的法律地位。澳門特別行政區是直轄於中央人民政府的一個享有高度自治權的地方行政區域。鑒此，基本法在制度設計上，集中體現出行政長官作爲特別行政區首長和特別行政區政府首長的“雙首長”地位，同時明確規定了行政長官須對中央人民政府負責和對特別行政區負責的“雙負責”重任。

其次，這套政治體制有利於特別行政區各政權機關行使高度自治權。基本法明確賦予行政長官、行政機關、立法機關和司法機關相應的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，行政、立法和司法機關遵循既相互配合又相互制衡的原則，各自恪守定位、各司其職、各負其責，實現良好管治。同時，基本法還規定必要時中央可以授予特別行政區其他權力。

再次，這套政治體制保留了澳門原有體制中行之有效的部分。例如，行政長官在特別行政區政權機構的設置和運作中處於核心地位，就是借鑒了澳門原有體制中總督制的特點，但又不是原樣照搬。又如，立法會保留委任議席，同樣是借鑒了澳門原有體制中立法會組成結構的特點。這些舉措體現從實際出發和循序漸進的原則。

最後，這套政治體制兼顧了澳門社會各階層利益。行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選出，由中央人民政府任命。立法會由直接選舉、間接選舉和委任的三部分議員組成，多數議員由選舉産生，來源較為多元化。選舉委員會委員和立法會議員涵蓋了澳門社會各階層、各界別的代表性人士，體現出均衡參與性。

澳門回歸後的實踐證明，基本法規定的政治體制是符合澳門社會的實際情況的。在這一政治體制下，澳門的基本政治制度保持了穩定，澳門居民享有了廣泛的民主權利，幷以主人翁的姿態參與管理澳門各項事務。得益於基本政治制度的穩定，澳門社會各方面都把力量真正凝聚到建設澳門、發展澳門、繁榮澳門的共同事業上來，這也是澳門回歸後能夠取得巨大發展成就不可或缺的重要因素之一。

提請釋法明確行政長官和

立法會産生辦法的修改程序

行政長官和立法會産生辦法是特別行政區政治體制的重要組成部分。澳門基本法第四十七條、第六十八條和附件一、附件二關于行政長官和立法會産生辦法的規定，體現了澳門特別行政區政治體制必須符合澳門特別行政區法律地位、符合澳門實際情況、保持基本政治制度穩定等重要原則。考慮到隨著澳門社會發展進步，可能需要對行政長官和立法會産生辦法作出修改的情況，澳門基本法附件一第七條和附件二第三條分別規定，2009年及以後行政長官的産生辦法和立法會的産生辦法如需修改，可以依照經立法會全體議員三分之二多數通過、行政長官同意、幷報全國人大常委會批准或備案的法定程序進行修改。

澳門第三屆特區政府成立的時候，正是基本法及其附件一和附件二所規定的行政長官和立法會産生辦法保持穩定未作任何修改的十年之後。面對社會發展的變化，第三屆特區政府一開始就注意到了政制發展的問題，其第一份施政報告即2010年財政年度施政報告便明確提出：“對於社會中一些有關政治體制發展的訴求，特區政府將廣泛聽取公衆意見，嚴格依照《澳門基本法》有關規定妥善進行相關工作。”2011年財政年度施政報告繼續強調：“嚴格執行《基本法》的相關規定，在廣泛聽取各界及居民意見，充分考慮澳門特別行政區的整體利益和長遠發展，幷形成社會廣泛共識的基礎上，積極而又審慎地處理好澳門特區未來的政制發展問題。”

鑒於2013年立法會換屆選舉以及2014年舉行行政長官選舉的實際情況，以及澳門社會各界普遍認爲有需要對行政長官和立法會産生辦法作出適當修改，以更好地適應社會的發展進步，第三屆特區政府2011年11月15日在發表2012年財政年度施政報告時，決定把處理《澳門基本法》附件一和附件二規定的行政長官和立法會産生辦法是否修改問題，作爲2012年施政的一項重要內容。由於對於如何理解《澳門基本法》附件一和附件二規定的行政長官和立法會産生辦法“如需修改”以及“如需修改”應由誰確定和應由誰提出修改法案的問題，在理解上仍有不同意見，特區政府決定先提請全國人大常委會就行政長官和立法會産生辦法的修改程序作出解釋。2011年11月17日，行政長官崔世安致函全國人大常委會吳邦國委員長，就是否需要對澳門基本法附件一第七條和附件二第三條的規定作出解釋，以明確修改行政長官産生辦法和立法會産生辦法的程序，謹請全國人大常委會酌定。

2011年12月31日，全國人大常委會通過《關於<中華人民共和國澳門特別行政區基本法>附件一第七條和附件二第三條的解釋》，明確了澳門特別行政區行政長官和立法會産生辦法修改應遵循的“五步曲”程序：行政長官就行政長官和立法會産生辦法是否需要修改向全國人大常委會提出報告;全國人大常委會依照澳門基本法幷根據澳門的實際情況確定是否需要修改;在全國人大常委會確定可以進行修改後，政府向立法會提出修改的法案獲立法會全體議員三分之二多數通過;行政長官同意;全國人大常委會批准或者備案。上述解釋充分說明：澳門特別行政區的政治體制是地方行政區域政治體制，其決定權在中央;作爲澳門特別行政區政治體制重要組成部分的行政長官和立法會産生辦法，是否修改及如何修改，主導權及決定權在中央。

嚴格依法適時修改行政長官和立法會産生辦法

明確修改行政長官和立法會産生辦法的修改程序後，第三屆特區政府嚴格按照基本法以及全國人大常委會的有關解釋，穩步推進行政長官和立法會産生辦法的修改工作。

首先，行政長官及時向全國人大常會提交有關2013年立法會産生辦法和2014年行政長官産生辦法是否需要修改的報告。2012年2月7日，經過特區政府2012年1月1日至1月31日就2013年立法會産生辦法和2014年行政長官産生辦法是否需要修改、修改的方向以及如何修改等集中聽取社會各界意見後，行政長官崔世安向全國人大常委會提交了《關於澳門特別行政區2013年立法會産生辦法和2014年行政長官産生辦法是否需要修改的報告》，報請全國人大常委會確定對2013年立法會産生辦法和2014年行政長官産生辦法進行修改。至此，完成了政改“五步曲”的第一步。

然後，特區政府根據全國人大常委會的相關決定有序推進有關2013年立法會産生辦法和2014年行政長官産生辦法的修改工作。2012年2月29日，全國人大常委會通過《關於澳門特別行政區2013年立法會産生辦法和2014年行政長官産生辦法有關問題的決定》，明確指出：在澳門基本法附件一第一條關于行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉産生的規定維持不變，澳門基本法附件二第一條關於第三屆及以後各屆立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定維持不變的前提下，2013年立法會産生辦法和2014年行政長官産生辦法，可按照澳門基本法第四十七、第六十八條和附件一第七條、附件二第三條的規定作出適當修改。

根據全國人大常委會的上述決定，結合首階段聽取意見中的主要意見，特區政府於2012年3月10日發表了《政制發展諮詢文件》，就修改2013年立法會産生辦法、2014年行政長官産生辦法及本地區選舉法相關規定，展開爲期45日（2012年3月10日至4月23日）的公開諮詢。經過充分廣泛諮詢，在進一步凝聚社會共識的基礎上，特區政府於2012年5月2日，以議案方式，向立法會提交了《中華人民共和國澳門特別行政區基本法附件一澳門特別行政區行政長官的産生辦法修正案（草案）》及說明、《中華人民共和國澳門特別行政區基本法附件二澳門特別行政區立法會的産生辦法修正案（草案）》及說明。2012年6月5日，立法會全體會議對兩個修正案（草案）分別進行細則性討論和表決，幷且均獲得全體議員三分之二多數通過。同日，行政長官崔世安依據《基本法》附件一第七條和附件二第三條對兩個修正案（草案）簽署了同意書，幷報請全國人大常委會批准或者備案。

2012年6月30日，全國人大常委會批准《〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件一澳門特別行政區行政長官的産生辦法修正案》，幷通過《〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件二澳門特別行政區立法會的産生辦法修正案》予以備案，爲澳門特別行政區修改《行政長官選舉法》和《立法會選舉》的相關條文奠定了憲制基礎。根據批准或備案的修正案，2013年第五屆立法會的組成人員由29人增加至33人。增加的4人中，2人為直接選舉的議員，2人為間接選舉的議員。2014年第四任行政長官選舉委員會成員由300人增加100人至400人。這就是人們通常所說的“2+2+100”方案。2012年9月11日，經立法會修訂後的《行政長官選舉法》和《立法會選舉法》正式生效，標志著澳門特區2013年立法會産生辦法和2014年行政長官産生辦法的修改工作圓滿完成。

澳門特區政制發展

邁進新里程

澳門基本法附件一和附件二規定的行政長官和立法會産生辦法修改的順利完成，標志著澳門的政制發展進入了一個新的階段。爲了鞏固政制發展的成果，第三屆特區政府在2013年和2014年務實推進政制發展。在全社會和居民的高度關注與積極參與下，根據澳門回歸後首次修改的立法會和行政長官産生辦法，2013年9月成功進行了第五屆立法會的選舉工作，選舉和委任了新一屆立法會議員;2014年8月31日，又成功舉行了第四任行政長官的選舉，産生了第四任行政長候任人。

根據2012年修訂後的《立法會選舉法》，由2013年第五屆立法會開始，直接選舉產生的議員由12名增加至14名;間接選舉產生的議員由10名加至12名;委任議員維持7名。第五屆澳門特別行政區立法會議員人數共33名。此外，新的間選制度回應了社會認爲應適當增加法人選民投票人數的普遍訴求，投票人人數增加一倍，即法人選民的投票人數由原來的11人增加至最多22人，加強了民主參與成份，保證了候選人具有必要的界別代表性和認受性;取消了“自動當選”機制，體現選舉的完整性，提高當選議員的認受性。同時，提名門檻由25%降低至20%，即提名委員會只須由該選舉組別被登載於選舉日期公佈日前最後一個已完成展示的選民登記冊的法人總數的20%組成。

根據2012年修訂後的《行政長官選舉法》，由2014年第四任行政長官選舉開始，行政長官選舉委員會由原來300人組成，增加至400人組成，進一步擴大選委會的代表性;適當分配選委會各界別或界別分組的委員名額，兼顧社會各階層各界別的利益以符合澳門的實際情況，幷實現均衡參與的需要;在選委會人數增加至400人的情況下，行政長官候選人的提名人數由50名選委會委員增加至66人，以維持原規定六分之一的提名比例;將選委會委員選舉中法人選民的投票人數由11人增至22人，以增強選舉的代表性及民主參與成份;取消選委會委員選舉中的“自動當選”機制，以體現選舉的完整性，幷提高選委會委員的認受性。

由於澳門特別行政區嚴格按照澳門基本法和全國人大常委會的有關決定，幷結合澳門的實際情況，穩步推進政制向前發展，澳門居民的政治參與程度不斷提高。以立法會的選舉為例，選民人數從1999年的不足十三萬人，增加到2013年特區第五屆時超過二十七萬人;參與投票的選民亦從2001年第二屆立法會選舉時的83644人，增加至2013年第五屆時的151000多人。2001年第二屆立法會的直選候選名單數目為十五張，參加直選的候選人總數為九十六人。2013年第五屆立法會選舉時，直選候選名單數目為二十張，參加直選的候選人總數為一百四十五人。投票人數及參選名單均不斷增加，反映澳門居民的政治參與程度正不斷提高。

得益於政制發展的穩步推進，澳門基本法規定的澳門特別行政區政治體制的功效得到了充分發揮。第三屆特區政府施政的五年，社會繼續保持了穩定，經濟仍然保持了較快發展。與2009年相比，2013年澳門人均本地生産總值由317，575澳門元增長至697，502澳門元，增幅近1.2倍;澳門月工作收入中位數由8500澳門元增長至12000澳門元，增幅為41%多;失業率由3.5%降至1.8%。上述成就的取得，得益於“一國兩制”方針和對澳門基本法的正確理解與貫徹實施，也與堅持政制發展應有利於特別行政區基本政治制度保持穩定的大原則密不可分。隨著民主政治沿著基本法軌道持續健康發展，澳門各界人士愛國愛澳等核心價值觀受到越來越廣泛認同，一條符合澳門實際的“一國兩制”實踐模式正在形成中。在未來的歲月，前進路上仍會有風有雨，但驗證“一國兩制”科學性與生命力的澳門成功實踐必將繼續添寫新的華章。

（作者系澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）