依法治国：破除既得利益集团的重武器

张建魁+黄滢+刘雅婷

党建理论专家、中共中央党校教授张希贤说，从党的建设看，十八大以来，从贯彻落实八项规定到群众路线教育、正风肃纪、反腐风暴，都涉及人民群众切身利益和人民群众反映突出的问题。用社会主义法治来解决我们党依法治国、依法执政和依法行政问题，通过科学的法制规范、高效的法治执行和严密的法律监督，来确保执政党在法治框架内更好地履行为民服务的职责，是现实需要，也是群众路线教育的历史归宿。

从社会建设看，整个社会关系协调和社会建设方面，也需要把法制规范和道德规范两者进一步有机结合，“否则社会犯法犯罪成倍增长，整个社会有理没理都在闹，会出很大问题。”

因此，此次四中全会关于依法治国突出要解决的问题不少。在党的层面，要明确依法执政的基本规范是什么;在社会层面，要让人民群众清楚自己应该怎么依法，等等。“也就是说，党群在依法治国的问题上都要有新突破。”“十五大以来依法治国的新实践和新经验，也的确到了需要总结提升的时候，这是历史发展的需要。”

“反腐经常需要追缉外逃高官、追缴外逃赃款，这就牵扯到国际合作的问题。”因此，四中全会还有相关法治建设与国际合作问题的论述。

外媒对十八届四中全会的关注与中国老百姓的兴趣点不谋而合。新加坡《联合早报》10月14日发表文章称，近3个月的时间里，中共中央政治局有两次会议都在研究“全面推进依法治国重大问题”，都把“全面推进依法治国”放在了一个大格局中。司法体制改革与反腐制度化，已经成为本次会议两大亮点。

香港《大公报》的文章则称，系统梳理习近平关于改革的论述会发现，在反腐提及“改革”的同时，习近平都会重点提到“法治”，尤其是明确提出“凡属重大改革都要于法有据”的观点。文章强调，今后法治的权威将高于改革，以往那种“没有违法就没有改革”的认识误区将被打破。

从“以法治国”到“依法治国”

知名宪法学者、被誉为中南海“讲法”第一人的武汉大学研究生院院长周叶中说：“作为一名将普法工作视为己任的大学教授，我和同行们为把依法治国提高到如此高度感到振奋。”

“改革开放之初，我党当时的提法叫‘加强社会主义民主，健全社会主义法治，同时提出‘以法治国的概念。所谓‘以法治国，就是拿法律作为武器来管理或治理国家，法律只是一种工具或手段，可以使用，也可以不使用。但是，随着改革开放的深入以及民主和法治建设的不断进步，人们逐渐认识到，在治国理政的过程中，宪法和法律应该是必须的和至高无上的，也就是说，要从‘以法治国转变成‘依法治国。依法治国的核心在于依宪治国，宪法是根本大法。它作为一种政治主张，其目的是要实现国家的法治化。

1997年，在十五大报告中，中央第一次明确提出‘依法治国，建设社会主义法治国家理念。1999年，在修改宪法时又明确规定，中华人民共和国要实行依法治国，建设社会主义法治国家。从此，依法治国既是我们党明确的政治主张，也是我国确定的宪法原则。

改革开放后我们党的历次代表大会，主要是研究经济问题、党建问题、社会问题、文化问题等，但是法治作为一种治国理政的基本方式，却从来没有专门研究过，应该说是一种缺失。

我认为，法治是国家治理现代化的基本标志，现代法治的核心即在于良法善治。正是现代法治为国家治理注入良法的基本价值，提供了善治的治理体系。所以，无论是法学界还是全国人民，都对这次四中全会依法治国这个主题给予高度的关注。”

关于四中全会研究和部署依法治国战略的现实意义周叶中认为主要可以从5个方面来看：

第一，这是确保全面深化改革顺利推进的必然要求。从十一届三中全会开始的中国改革开放，在相当长的时期里，都是一种普惠式的改革，就是大家都可以从这个改革里面获得利益。然而，随着我们改革的深入，特别是在整个利益结构发生了巨大变化——有人依然打赤脚，有人穿着草鞋，有人穿国产皮鞋，也有人穿进口皮鞋——在这种情况下推进改革，它所面临的问题就很不一样了。

改革就是要对既有的利益结构进行调整，就是要打破既有的利益结构。那么，怎样才能保障这样一种改革顺利推进呢？仅仅靠领导人个人的意志，肯定不可能走远;靠党的政策，虽然也能，但它不具有国家意志性，没有国家机器的力量做保障、做后盾，因而也不可能从根本上提供保障。因此，只有借助法治的力量。因为法律是大家最基本的共识，有国家强制力做后盾，以它为保障来破除既得利益集团的阻碍，就能使全面深化改革顺利推进。

第二，这是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八届三中全会确定的全面深化改革的总目标：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理现代化本质上是国家治理法治化。

第三，这是新时期中国改革模式需要进行重大转变的必然要求。今年2月28日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次全体会议上指出，今后凡属重大改革都要于法有据。这一说法现在还没有引起大家的广泛关注。因为中国人的习惯思维是改革就是变法，就可以突破法律。我们原来的改革模式是什么呢？先行先试。要搞改革了，先找一个地方试点，试点以后再总结，然后把经验加以扩展，然后再总结推广，上升为政策，在一些地方再推行，最后上升为法律，这是我们过去30多年来的改革模式。我们现在提出来，重大改革必须于法有据，必须确保在法治的轨道上推进改革。换句话说，如果没有法律的依据，特别是重大改革，就不能做。

第四，这是中国政治发展的必然要求。从中国的政治形态来讲，如果说毛主席、邓小平，他们是强人政治的时代，从政治形态上就是强人政治，那么，经过30多年改革以后，强人政治现在还具不具备社会基础呢？我的判断是不具备了。因为个人崇拜或者说通过领导人个人魅力治国，现在大家的认同度已经很低了。当然，从我国现阶段面临的挑战来看，我们需要强势政治，但这种强势不是强人，而是一个领导集团、领导集体。也就是说，尽管一方面我们要有权威，因为只有中央有权威，权力相对集中，才能够冲破阻力;但另一方面，又要避免这种强势政治演变为强人政治，唯一的方式就是走法治的道路。

第五，这也是提高党的执政能力和执政水平的必然要求。现代政治既是政党政治，又是法治政治。无论哪个国家的政党，都要依据宪法和法律的规定来治国来理政。执政党只有努力提高依法执政的能力，才能准确地把握国家运转的基本规律，也才能把多数社会成员的意志、利益和该国执政党的主张统一起来。

实施依法治国战略，今后会有哪些重点或者说难点呢？

周叶中认为，一是要切实落实好依法执政。因为长期以来，人们包括法学界都把依法执政当作一个敏感的问题，对它的重要性、必要性和必然性没有一个清晰的认识，更没有构建起科学的理论体系，当然也缺乏很好的实践探索。二是要进行法治政府建设。这些年我们一直在努力地做，努力地往前推，但我们政府、工作人员和民众等整体的法治建设水平还不高，还不理想。三是要做到司法公正。它是司法的灵魂，是最后一道防线。四是要进行法治社会的建设。过去，我们对法治国家和法治政府强调得比较多，但对法治社会强调得却不够，其实后者是基础，要真正实现依法治国，必须打牢基础。五是要构建法治文化。我们一直比较重视立法工作，也重视法律制度的构建，但这些如果没有法治文化做支撑，这些条文和制度是落不了地的，是难以深入人内心的，这种文化构建起来是非常难的。

《习近平谈治国理政》和四中全会

就在专家学者们围绕四中全会和依法治国等热点话题进行多方解读时，《习近平谈治国理政》一书以中、英、法等9种文字出版发行。习近平作为中国党和国家最高领导人，围绕治国理政提出了许多新思想、新观点、新论断，回答了新的历史条件下党和国家发展的重大理论和现实问题，集中展示了中共新一届中央领导集体的治国理念和执政方略。这本书收录的也正是这些内容。

参与该书出版的一位编辑举例说，如果你想谈依法治国，那么在该书第五部分就能找到总书记在主持十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话《坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设》，文中总书记明确指出，“我们党是执政党，坚持依法执政，对全面推进依法治国具有重大作用。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程。”

北京大学政府管理学院教授燕继荣是这本书的第一批读者之一，新书还未公开发行，他就从出版社抢先要了一本精装版。在燕继荣看来，从《习近平谈治国理政》一书中可以看出新一届领导集体治理国家的总体思路——担当历史重任，直面现实问题，全面深化改革，实现民族复兴。

“站在执政者的角度看，国家治理包括政府治理和社会治理两个方面，需要回答‘如何治官和‘如何治民问题。学习《习近平谈治国理政》，观察新一届政府施政实践，可以大体看出其治国理政的特点：以民族复兴的中国梦来凝聚人心;以国家治理现代化来形成改革共识;以反腐败立新规来重整官场秩序;以市场精神和社会治理原则来激发社会活力。”燕继荣说，“要实现中国梦，就必须全面深化改革。”全面深化改革涉及经济建设、政治建设、政党建设、法治建设、文化建设、社会建设、环境建设等等，其中，法治建设在中国梦的实现中不可或缺。

“法治建设和司法改革关系到如何定义中国梦的问题，”燕继荣说，“如果把中国梦定义为现代文明国家梦，那么没有法治就无法实现，因为建设现代化国家必须有法治做基础。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，而“国家治理体系和治理能力现代化”的一项最重要的评价尺度和标准就是“法治”。可见，“法治”是中国梦的基础。“十八届四中全会将依法治国列为主要议题，也是要解决这个基础问题。”

作为党和国家领导人，习近平以全新角度思考着国家治理体系建设问题。在书中《不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力》一文中，习近平指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。”他认为，“只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。”

燕继荣说：“习近平总书记曾长期生活在或接触社会底层，和老百姓在一起，有一种来自底层的正义感，有勇于担当的精神和历史使命感。只有理解他对国家、政府、社会的忧虑和拯救之心，才能真正理解他治国理政的整体思路。”