公共图书馆与档案馆的政府信息服务实证比较研究❋

2014-12-25

图书馆 2014年1期

(广西民族大学管理学院广西南宁 530006)

1 引言

进入21世纪，信息资源逐渐成为人类生存和发展的重要资源。2008年《中华人民共和国信息公开条例》(以下简称“条例”)开始实施，各级公共图书馆和档案馆成为政府信息公开服务的法定查阅中心。目前《条例》已实施四年，我国大部分公共图书馆和档案馆都设置专门的查阅室为人们提供政府信息查阅服务，但由于各个地区的经济发展水平和观念等存在的差异，导致各自的实践水平会有所不同。本文将以广西作为基本研究对象，分析公共图书馆和档案馆在政府信息服务中的优势与问题。

2 实证基本情况

《条例》颁布之前我国已有部分档案馆率先开设政府现行文件中心为公众提供政府信息服务，而公共图书馆在条例颁布之后才正式参与政府信息服务。广西是西部地区，但在在政府信息化和政府信息服务方面发展较快，在2008年之前就有5个档案馆开设现行文件查阅中心，约占县级市以上档案馆42%，到2009年已有94%的档案馆开展政府信息服务，还有9个公共图书馆开设政府信息查阅中心，约占县级市以上公共图书馆50%。广西政府信息服务的层次分明，具有一定的代表性和典型性。本文以广西为例，选取县级市及以上的公共图书馆和档案馆作为样本，采用实证调查的方式获取相关数据。方式主要采取:到馆实地访问、馆领导及工作人员的访谈面谈，发放问卷调查以及电话访问等多种途径。在样本和问题确定的过程中，征询了相关专家学者、政府官员以及公共图书馆和档案馆的一线工作人员的建议，确定选取广西市县级公共图书馆18个、档案馆17个进行实证对比研究，这35个调查对象基本反映了广西公共图书馆和档案馆在政府信息服务的基本现状，同时也显现出我国政府信息公开服务体制中存在的基本问题，具有一定的代表性。同时明确了所需研究的问题有七大类:开展政府信息服务时间比较;基础设备状况的比较;馆内相关制度的对比;对政府信息分类与网络组织状况比较;公众到馆利用率的情况;政府信息服务的相互联系性;对存在问题的认识等。

3 公共图书馆与档案馆开展政府信息服务现状

公共图书馆和档案馆作为政府信息服务的重要主体，是政府信息公开制度中不可忽视的渠道，基本的宗旨是方便公众利用政府信息，提供多种形式的服务方式。由于两者“职能不一样，隶属部门不一样，优势不一样，政府信息公开服务能力不一样”〔1〕以及观念上的差异，政府信息服务的实践中有许多不同，但在政府信息服务过程中具有各自的优势，彼此存在互补的特点。

3．1 开展政府信息服务的时间比较

《条例》规定公共图书馆和档案馆共同承担政府信息服务职责，但在具体开展政府信息服务的时间上存在一定的差异(如表1)。

表1 政府信息服务开展年份

从统计的结果看，公共图书馆对政府信息服务响应速度比较迟缓，2009年以后才逐渐开设政府信息查阅中心。而档案馆，在《条例》尚未颁布之前就以现行文件中心的形式为公众提供政府现行文件的查阅服务。造成这种差异的因素包含多方面。首先，政府信息服务对公共图书馆来说是一个全新的领域，2008年以前公共图书馆基本上是游离于政府信息服务体系之外，与政府信息资源之间没有必然的联系;而档案馆则是其原有业务的拓展，从历史渊源来看，档案部门作为政府机构的重要组成部分，是国家政府文件的重要保存机构，档案馆的政府信息服务具有传统上的优势。其次，公共图书馆观念相对的滞后，经验也不足。许多人认为，政府信息服务不是公共图书馆的主流服务，导致在政府信息服务中消极应付。〔2〕其三，法规政策的影响。在《条例》颁布之前，我国尚未颁布信息公开方面的法律法规，公共图书馆开展政府信息服务无法可依。〔3〕

3．2 开展政府信息服务基础设备比较

政府信息服务开展和完善需要有一定的基础设备保障。档案馆和公共图书馆可充分利用原有设备为政府信息服务提供便利条件，二者服务的基础设备具有相似性也有差异性。

表2 政府信息服务的基础配置

从表2中可以看出，公共图书馆与档案馆都设有政府信息查阅室，并大部分都设在一楼，方便公众到馆查阅，但受到现实条件的限制，大部分的查阅室与其他的职能科室设在一起。公共图书馆的查阅室面积普遍大于档案馆，因为公共图书馆作为独立的事业单位，用户群体广泛，人员流动大，原有馆舍空间较大，而档案馆则是政府的一个内部机构或者是一个职能部门，传统上主要是对内服务，馆舍面积一般比较小。二者基本都提供复印服务，收费较合理，少部分提供免费的复印，档案馆在这方面优于公共图书馆。大部分的公共图书馆和档案馆都提供馆内电脑查阅服务，而公共图书馆在配备的计算机数量明显就比档案馆要多得多，因为很多公共图书馆都设有电子阅览室，而档案馆在这方面就显得比较的弱势，约有1/3的档案馆不提供电脑查阅服务。现代信息社会是数字资源占据主导地位，公众到馆查阅政府信息有时不只是查阅纸本文件而更多的需要查阅网络上的数字资源。基础设施的配置上，公共图书馆原有的条件较好，优于档案馆，应该充分利用公共图书馆的先天硬件优势，提供全面的政府信息服务。

3．3 开展政府信息服务的软件配备比较

政府信息服务是个系统工程，不仅需要硬件上的保障，更重要的是要有健全的制度体系的维护和管理。

表3 馆内政府信息服务相关制度对比

从表3中可以看出档案馆馆内相关制度的建设和人员培训要比公共图书馆更加积极和主动。调查对象中约有2/3以上的的公共图书馆和档案馆都制定馆内管理制度和查阅规范，但在政府信息服务工作总结上，档案馆做的更加到位。在经费的支持上，二者基本上没有政府专项经费的支持，绝大部分是政府一次性投入为主，后期维护和升级管理还是依靠本馆的经费。这对于县级馆来说是个较大的压力，虽然在政府信息公开初始阶段表现的并不明显，但随着公开信息数量的增大以及公众利用的增多，这种经费不足就会越发明显。政府信息服务根本还要依赖于人，而公共图书馆和档案馆只有及少部分专职管理人员且缺乏培训，其余都是兼职管理，原因是受到人员编制及观念的限制。在我国这两个机构的编制相对有限，特别是地市县级以下的编制就更少，例如崇左市图书馆在编的人员只有5名，3名领导和2名馆员。《条例》虽然规定了公共图书馆和档案馆作为法定政府信息查阅中心，但并没有相关条款对人员的安排进行规定。政府公开信息的配送在同一个地区是一样的，大部分都是由各个公开单位各自配送。没有统一有效的配送制度是制约公共图书馆和档案馆获取全面、及时、准确的政府信息最直接的因素，要提高政府信息服务水平必须建立政府公开信息配送的保障制度。

3．4 开展政府信息的分类与网络服务比较

政府信息多种多样，机构类别复杂，目前政府信息最基本的类型是纸质文件和电子文件，对信息的分类和组织主要也是围绕这两方面进行。

表4 政府信息分类与网络组织

公共图书馆和档案馆接收的政府信息主要是纸质的文件，电子文件的配送比较随意没有强制要求，所以管理和分类主要是针对纸制文件，且基本上以“机构——年度——文号”的标准进行分类。显然这种分类方式是比较简单和粗放的，随着政府信息公开范围不断扩大和增加，必然不利于查找和利用。政府信息服务更多是对文件内容的利用，公众关注的焦点是对于主题的检索和揭示，所以在文件的分类标准上应综合运用主题法、分类法以及来源原则、事由原则等。由于机构性质的相对独立性，国家投入的不足，地方公共图书馆难以单独建立网站与网络服务。相比之下，档案馆作为政府机构的一个职能部门其网站建设受到电子政务建设的推动，有一个基本的网站，但将电子文件挂到网上提供在线服务的也只占少数。有条件的公共图书馆或档案可采取自建数据库进行保存，部分放在网上提供利用，例如广西图书馆，对电子文件建立专题数据库，提供目录检索或链接服务。

3．5 开展政府信息服务利用状况比较

自《条例》公开到现在，公共图书馆和档案馆对政府信息的服务已经开展四年，但到馆查阅政府信息的人次普遍偏低。

表5 公众利用现状对比

从表5简短的数据中折射出我国政府信息服务初始阶段，公共图书馆和档案馆都面临窘境，只有寥寥几个查阅中心的利用状况稍好，其他的都面临着重复建设和资源浪费的问题。出现利用率偏低的原因包括:其一，政府公开的信息在政府网站上都有电子版，人们更多通过网络查找所需的政府信息，而纸质文件的查找检索非常不方便，很难找到自己真正需求的信息;其二，公众对于查阅中心提供政府信息服务的具体内容并不了解，也不确定在那里能否获取自己所需要的信息;其三，公众有时并不了解自己真正需求的信息是哪些，而对于弱势群体如老年人或残疾人也没有建立相关保障机制，造成很多利用上的不便;此外，目前提供可查阅的政府信息大多不贴近公众的需求，更多的文件是各种行政命令、政策、人事任免等，涉及民生、公众福利的很少。档案馆的利用率相对较高，主要是因为:传统上，档案馆是保存政府文件的地方，在公众心中形成固定的认识——政府信息就是在档案馆;公众主要查阅与自己有关的资料，同时会涉及到与自己有关的档案资料，这就形成较为固定的用户群。

3．6 开展政府信息服务中的相互联系性

公共图书馆和档案馆作为国家传统的信息机构，在政府信息服务过程中具有各自优势并存在互补性。

表6 在政府信息服务中的联系度

从表6中可以看出在政府信息服务中，同类机构之间具有较好的联系性，而公共图书馆和档案馆之间并没有太多的关联与交流。同类机构间联系性主要是服务模式的互相学习，以及业务指导关系，而业务指导关系占主要部分。而公共图书馆和档案馆之间，在各自的行政体系中，各自为战，互不了解对方的资源和建设状况，更谈不上资源的共建共享了。无论是公共图书馆还是档案馆开展的政府信息服务，都是对口性服务，只针对本地区政府或其所属部门在其政府网站上主动公开的信息，对不同地区、上位地区、中央机构不同部门主动公开的政府信息，均无法提供综合的查阅服务。〔4〕因此，需要构建公共图书馆和档案馆政府信息服务的共建共享模式，以应对有限存储和无限需求之间的矛盾。

3．7 开展政府信息服务中面临困境的认识比较

在调研过程中很多的机构都表示在政府信息服务过程中存在很多的问题(如表7)。

表7 对存在困境的认识

对比两个机构存在的问题，基本是大同小异。在调研对象中绝大部分档案馆表示有问题的存在并且对问题的认识更加的深刻，其体现了对政府信息的服务意识，力求改进工作现状，提出的问题具有针对性和普遍性。而有较多公共图书馆认为在工作中不存在任何问题，这表明在工作中缺乏认真和严谨的态度，对政府信息服务应付了事，缺乏思考和改进的精神。目前我国政府信息查阅中心的基础设施建设，特别是经济不发达的基层地区还很不完善，法律法规的建设还在不断研究，没有形成统一的文件报送机制，员工的管理和服务能力有待进一步提高，基础设施和管理分类标准还需要不断的完善。

4 基于实证比较的启示

4．1 明确在政府信息服务中的不同定位

公共图书馆和档案馆共同作为政府信息服务的法定查阅中心，具有各自优势，但又存在较大的差异，各自的基础和起点并不相同。所以在政府信息服务体系中二者所处的地位和取得的效果也会有所不同。《条例》规定了二者都是作为政府信息公开的查阅中心，却没有明确各自的地位和服务的侧重点。档案馆凭借其管理政府档案文件的传统优势，在具体的服务过程中得到更多的社会认可，但我们不能因此否定公共图书馆在政府信息服务中的作用。公共图书馆是各种文献资料利用服务的场所，是保存公共文化资源的重要场所，其提供的各类信息具有公共性非涉密性。公共图书馆擅长于对各类信息进行主题分类和组织，使信息形成合理有序的分布，便于各方面的查找和利用。政府公开的信息中有很多具有公共文化的性质，不涉及太多的国家机密，例如地方区域发展概况总结报告，以及具有普遍意义的各类政策法规等。公共图书馆应该重点建设这方面的政府文献资料，使其成为图书馆的特色资源，成为长期可获取的政府公共文献资源。“政府信息资源的特色资源是信息资源中最具生命力的组成部分。”〔5〕因此公共图书馆应该突出地域特色的政府信息服务，以服务为主，保存为辅。

我国档案馆传统上是国家法定的政府档案文件保管单位，与政府具有很深的渊源，对政府信息的收集、整理、保管、鉴定和利用有一套完整的体制。随着档案信息公开利用服务的拓展，档案服务将会不断的人性化，档案馆保管的各类信息具有较高的原始记录性和权威性。政府公开的信息中有很多的文件内容都可以作为各种社会活动的凭证，例如政府出台的行业发展规范、条例、法规等。这类政府信息应该作为档案馆重点建设的资源，政府信息的完整性、准确性和永久保存是档案馆政府信息建设与服务的重点方向。公共图书馆和档案馆应该根据各自的优势有所侧重进行建设，便于公众利用各类政府信息资源，突出优势形成互补，达到资源优化配置。

4．2 加强查阅中心投入

我国经济发展存在较大的不平衡性，各地区人们的信息意识，权利意识也不尽相同。在东部发达地区或省级公共图书馆和档案馆的查阅中心基础建设都比较完备，也具有一定的服务群体。但在经济较为落后的西部地区或者县级的公共图书馆和档案馆，查阅中心面临基础设施和经费的困境，其服务群体也存在较大的变性，有些地方政府信息服务开展几年时间尚未有公众查阅的记录，这种现状不得不令我们反思。政府应该加大对地方查阅中心的各项投入，包括形成常规性的专项财政的支持，增加相关人员的编制，以保证专职人员的稳定，确保管理和服务的质量。同时加大对政府公开信息的宣传，例如与新闻媒体的合作，并通过橱窗、海报、展板等多种形式及时公布政府公开信息的性质内容及其基本用途等，不断加强公众的信息意识与权利意识，使政府信息资源得到更为充分的利用，实现信息转化为经济价值和社会价值。

4．3 完善培训制度加强服务能力

培训制度包含两方面:一是对管理人员的政府信息知识及服务能力的培训;二是对公众信息意识、权利意识和信息检索能力等信息素养的培训和提高。

由于政府信息公开涉及面广、内容复杂、形式多样，要对其进行组织和利用还要对政府机构的职能和机构划分有一定的知识。专业的人才队伍是做好政府信息服务的关键，但目前从事该项工作的员工大部分都没有政府信息服务的实际经验和专业背景，限制了深层次的政府信息公开领域方面的服务。〔6〕由政府相关部门牵头制定较为完善的培训机制，形成稳定和持续的政府信息管理与服务的培训体制，其费用应该大部分或全部由政府部门承担。设置有图情专业以及行政公共管理等专业的高校一般具有较好的师资力量和科研水平，是相关专业人才培养的重要基地，可依托有关高校，通过进修、交流、引进、成人教育、远程教育等途径，培养具有专业技能和知识的人才。〔7〕

我国公民的权利意识受到传统因素的制约普遍不强，因受教育程度的不同，公众对信息的检索能力参差不齐。公共图书馆和档案馆作为政府信息公开的重要场所，其职责就不能仅仅提供纸质文件的查阅与利用，更关键的应该是对公众进行相关的检索能力的培训和信息意识和权利意识的培养，特别是在网络信息技术快速发展的现代社会，这种能力的培训与服务对公众来讲是更为重要。

4．4 构建政府信息服务共建共享机制

档案馆开展政府信息服务先于公共图书馆，形成较为完整的政府信息管理和服务的制度体系，但档案馆难以脱离档案局机关的性质，宣传力度不够，公众进入档案馆尚有一定的心理障碍，查阅档案也需要各种繁琐的手续等。公共图书馆在政府信息服务中是一个全新的领域，一切从零开始，也被给予很大的期待。

公共图书馆和档案馆对信息资源的组织与管理都有各自较为成熟的规范，各具优势。如今浩瀚的文献信息中，任何一家机构都没有能力和实力、也没有必要去收藏世界上所有的文献信息资源，共建共享将会是未来一段时间内政府信息服务的发展趋势。〔8〕政府信息服务是公共图书馆和档案馆共同的业务活动，应该发挥各自优势，建立相互之间的共建共享机制。以公开的政府信息为入口，为公众提供横向和纵向的相关文献资源的推送服务，提供馆际之间的服务，进而拓展公共图书馆和档案馆政府信息服务范围。开发政府信息资源的复杂性需要公共图书馆和档案馆建立有效的共建共享机制，降低成本实现资源的优化配置，提高政府信息利用率和管理水平，形成公众可以直接利用的、分类明确、主题分明的信息资源，而不再是一些堆砌的政府文件资料，使政府信息资源更好的转化为社会和经济效益。由政府主导建立综合的政府信息公开统一服务平台，提供一站式服务以此推动公共图书馆和档案馆政府信息服务的共建共享。目前“中国政府公开信息整合服务平台”已经建成，广西政府信息公开统一平台 (http://xxgk．gxzf．gov．cn)正在建设，部分已经使用，该平台中将各公开机构进行合理分类，并提供有效链接，分布较合理，便于公众查找。将图书馆和档案馆纳入到政府信息服务统一平台的建设当中，使资源优势和技术优势相结合，顺应公众利用网络的习惯，利用网络服务的优势，使公共图书馆和档案馆更好发挥各自的特色，资源共享，为公众提供全方位的政府信息服务。