完善政府治理体系使市场在资源配置中起决定性作用

康媛璐

一、什么是政府治理体系

政府治理体系从广义上讲，涉及到政府本身以及社会、市场三个主体，本质上是指政府如何有效地、合理地处理好与市场、社会在国家管理中的关系问题。它以政府职能转变为前提，以充分调动市场主体积极性并有效发挥市场体制的自主作用为关键，以发展和完善社会自治组织、培育公民社会为重要补充。狭义上讲，政府治理体系更多是相对政府系统内部而言的，是指政府有效履行其职能所依托的一系列制度体系，具体包括政府机构设置、职能配置、管理方式、政府结构、政府规模以及公务员队伍建设等方面。它涉及纵向政府关系、横向政府关系以及政府内部的关系处理等问题。

我国现有的政府治理体系已经不能充分释放经济主体活力，并滞后于快速转变的经济发展方式。如果不下大力气完善政府治理体系，市场对资源配置的决定性作用就很难发挥。总之，完善的政府治理体系是指实现政府治理体系的现代化，建立健全与我国社会主义市场经济发展相适应的、能够有效推动经济社会持续健康发展的制度体系。

二、完善政府治理体系的关键在于政府“放权”

长期以来，我国政府、市场、社会三者关系不平衡。政府将市场与社会当作长不大的“孩子”，把自己扮演成一个高高在上拥有权威的“严父”，同时又是事无巨细、事事操心的“慈母”。政府、市场、社会三者之间权力失衡、资源失衡致使结构失衡，不仅使市场与社会活力无法充分释放，而且导致市场与社会的发展“一条腿长一条腿短”。同时，政府运行效率低下、腐败滋生也与这种非正常的结构模式有关。

党的十八届三中全会强调经济体制改革，强调市场在资源配置中的决定性作用以及更好地发挥政府作用。这是完善政府治理体系的核心内容。完善的政府治理体系，首先是指政府职能定位科学、机构设置合理，政府在行政管理过程中不缺位、不错位、不越位。只有把政府、市场与社会三者作为完善政府治理体系的三个着力点，才能找到改革抓手，才能把改革的顶层设计思路通过政府发力去推进、通过市场规则去实现、通过个人与社会组织的有效参与去体现。经济基础决定上层建筑，而政府与市场的关系是经济体制改革中的本源问题，也是完善政府治理体系的核心问题。当前，在政府、市场、社会这三者关系中起主导作用、管事最多的是政府，因此，改革的重头戏在政府，改革的主动权在政府。经济领域、社会领域的改革能否有更大突破，很大程度上取决于政府治理体系的改革。这是由中国特殊的发展历史和基本国情决定的。必须将政府手中的权力放一放，对市场少管一点，才能激发市场活力，让市场经济的发展更科学，结构转型更稳健。

三、内蒙古如何发挥市场在资源配置中的决定性作用

根据内蒙古企业数据报告统计，截至2013年12月31日，内蒙古企业总数为185925个，在全国各省份企业总数的排名为第21位。其中，生产制造类企业数为61268个，贸易经营类企业数为96259个，对外贸易类企业数为3404个，信息技术类企业数为3398个，旅游类企业数为2678个，服务类企业数为17358个，金融类企业数为1560个；其中国有企业数为700余个。排在第一位的广东省，企业数为2680945个。总体而言，内蒙古仍属于经济发展落后地区。具体表现在以下两个方面：一方面，企业数量相对较少，在全国企业数量排名中处于靠后的位置；另一方面，国有企业在全部企业中所占比重较大，且实力雄厚的企业多为国有企业，生产要素资源更多地掌握在政府的手中。

因此，内蒙古政府与市场的关系首先是“强政府一弱市场”模式，这是二者关系的最主要特征。在内蒙古地区，市场经济的发展相对而言不成熟，还未形成一套有序的市场自行调节机制和运行体系，市场发展的外部环境支持严重不足。具体表现为：一方面，政企不分，政府将促进本地区经济增长作为首要目标，并以此为导向开展各项工作，因而政府对企业的发展干预过多；另一方面，企业的成长和发展与当地政府的帮扶密切相关，甚至很大程度上依赖于地方政府的政策优惠和其他扶持，最终导致企业发展差异较大。国有企业职工收入高、待遇好，而大多数私营企业发展环境差，生存艰难，员工工资、福利等待遇差距悬殊。

内蒙古地区政府与市场关系存在的主要问题有：一是政府对资源配置的权力过大。大量生产要素资源、公共资源掌握在政府的手中，政府牢牢握有资源配置的权力。一方面，在社会分工精细化、专业化的大背景下，政府不能合理地配置全部资源；另一方面，权力缺乏制度的约束，导致在资源配置中利益寻租、权力滥用等现象层出不穷。二是市场运行效率低下，市场活力难以激发。市场本是优胜劣汰。在“强政府一弱市场”的模式下，企业不是通过提高和完善自身实力来赢得市场竞争，而是把很大一部分精力放在与政府“走后门”、“拉关系”上，从而使市场环境进一步恶化。三是社会建设水平有待进一步提高。一些地方政府在以GDP论英雄的导向驱使下，忙着找项目、促投资、搞政绩，对于与民生息息相关的社会建设缺乏重视，导致就业、医疗、社会保障、基层自治组织等事业的发展相对缓慢，公共交通、城市文化生活等投入不足。

内蒙古发挥市场在资源配置中的决定性作用，需要从以下几个方面着手：

一是解放思想，转变理念。转变以经济发展为中心与政府职能划等号的发展理念，不再一味追求GDP数字的增长。凡是不适应经济体制改革的禁锢与束缚都应该解除。政府与市场关系的重构，政府治理体系的完善，行政体制、经济体制的改革，最终目标是促进社会公平正义、增进人民福祉。

二是改变政府主导型的经济增长模式。针对现在资源和要素市场不完善的情况，政府应简政放权，让市场在资源配置中起决定性作用，使资源和要素真正按照稀缺程度及其他市场经济因素来决定资源价格，自行修正、完善资源和要素市场。针对目前垄断性企业和国企占有更多市场份额、享有更多市场经济发展成果的问题，政府应在兼顾效率与公平的基础上更加注重公平，保障国有企业、垄断企业和私有企业公平竞争。

三是确立以公共服务为中心的政府职能体系。政府放权不是政府什么都不管，而是将政府这只闲不住的“大手”放在该管能管、管得好的地方。经济建设为中心不能和政府的职能直接划等号。在市场经济发展到一定阶段时，政府应更加注重社会建设和民生建设，更加注重完善“公共管理”与“公共服务”的政府职能。只有确立政府“以公共服务为中心”这一基本定位，政府、市场、社会三者才能在各自的轨道上良性有序运行，三者关系才能平衡、协调发展。

四是深化行政体制改革。发挥市场在资源配置中的决定性作用，归根结底就是两句话：不该政府管的坚决不管，该政府管理的要换个方式、换个方法管，而且一定要管好、管活。深化行政体制改革就是把政府该管理的管好、管活的必然途径。深化行政体制改革是一项庞大的系统工程，涉及到政府职责、政府规模、政府结构、政府运行机制与管理方式、政府依法行政和公务员队伍建设等多个方面。深化行政体制改革的核心是转变政府职能，向市场放权，将市场搞活。具体而言，谁来放权？谁来接？按照什么标准放权？放下去之后又如何管理？这些都需要回归到政府的加强宏观管理和完善市场监管的基本职能上来，把主动权放给市场后，要更加注重规则制定的公平公正以及法律程序的健全完善。

五是进行政府主导式的改革。发挥市场在资源配置中的决定性作用，关键在政府，要进行政府主导式的改革。应当把提高政府执政能力作为改革的关键环节来抓。政府执政能力的提高最终应该体现在政府目标和社会目标的一致性、政府利益和社会利益的协调性、政府决策和管理能力及其社会责任的对称性上。同时，解除思想禁锢，让社会与市场主体的创新能力得到释放，摸石过河与顶层设计相互结合应该成为深化改革与完善政府治理体系的基本方法。

（作者单位：内蒙古党校公共管理教研部）

责任编辑：刘佳