中国护照升值中

李颖浩

前两年，关于梁朝伟闲着无聊就飞到伦敦喂一下午鸽子的段子在网上爆红，这一美妙的生活情趣很令人羡慕。网友们据此改编了无数不同目的地的段子。但可惜，段子只是段子，梁朝伟如果无聊了，可以立刻飞到伦敦一言不发地喂鸽子，但我们如果无聊了，首先要去的地方不是机场，而是各国的大使馆——因为我们手中的护照做不到说走就走。

一直以来，拿着中国护照出国之种种不便备受吐槽。亨氏签证受限指数（Henley Visa Restriction Index）在今年5月公布了最新排行，该排行将一国护照的免签国（包括落地签）数量相等的合并，将199个国家和地区分为94个位次。其中，芬兰、德国、瑞典、美国、英国并列第一，与174个国家签有免签协议;（梁朝伟所在的）中国香港以156国排名第15;而中国大陆以45国排在94个位次中的第83位，与约旦并列，高于朝鲜、伊朗、伊拉克等国，但低于排在第76位的印度（52国）。

最近关于护照话题的报道又频频出现在中国主流媒体上。起因主要是在北京APEC会议期间，中美两国宣布将按照新的互惠协议签发签证：从11月12日起，两国发放给对方公民的短期旅游和商务签证有效期从一年延长至十年（美国法律所允许的最长有效期限），将学生和交流签证的有效期从一年延长至五年。

另外，日本也宣布将放宽对中国个人游客的多次入境签证发放条件，首次入境地点也将从4个扩充至日本全国各地。预计从2015年春季开始实施。同时，印尼也宣布，从2015年起，将对来自中国的游客免签证费（属于落地签）。

11月14日，中国外交部领事司专门召开了一场媒体说明会。会后，外交部领事司司长黄屏就“美国长期多次签证将给中国公民带来前往其他国家的签证便利”的发言，迅速被一些媒体解读为“中国护照免签再添12国”。

然而事后才发现，“中国护照免签再添12国”只是一个美丽的误解。事实上这12个国家都没有直接给予中国护照免签，其中美国、日本、印度尼西亚属于放宽签证，其他包括墨西哥、菲律宾、韩国、新加坡在内的9个国家的免签都是建立在获得美国签证的基础上的。而且外交部事后回应称，这些国家中菲律宾、波黑等国是否提供相应优惠待遇尚待确认。当然，值得欣喜的是，由于美国签证的有效期延长了，持有美国签证的护照前往这些国家确实方便了不少。

“不好意思，免签只有20国”

中国的护照分为外交护照、公务护照和普通护照3种，普通护照又有因私和因公两种。因公普通护照主要发给副处级以下干部。2002年，我国曾一度计划要取消因公普通护照。2006年的《护照法》已经不提因公普通护照和因私普通护照的区别，但直到目前，在实践中还存在差异对待的情况。

根据外交部在11月25日更新的《中国与外国互免签证协定一览表》，中国共与92个国家缔结了各类互免签证协定。这里所说的互免签证大多针对的就是中国外交、公务和因公普通护照持有者，而不是所有中国护照。

实际上，截至目前，共有45个国家对中国的因私普通护照实行了免签或落地签的政策——这也是亨氏签证受限指数所使用的数字。

在这45个国家中，有4个是与中国有普通护照互免签证协议的国家，分别是圣马力诺、塞舌尔、毛里求斯与巴哈马，对于意大利的“国中国”圣马力诺，由于没有直飞该国的航线，需从意大利入境，中国旅行者仍需申请申根签证，因而这一免签协议形同虚设。

单方面给与中国护照免签待遇的国家和地区有6个，包括国人熟悉的韩国济州岛、美属北马里亚纳群岛联邦（塞班岛）等。最后有35个给予中国普通护照落地签政策的国家和地区，包括泰国、马尔代夫、越南、土库曼斯坦、乌干达、斐济、帕劳等。

免签与落地签的区别是，前者免除办理签证手续即可通关入境，后者需要入境相关国家前在其口岸办理相关入境签证。今年8月，有不少民众误解了泰国对中国的签证新政，将“免旅游签证费”理解成“免签证”，实际上，中国游客前往泰国旅游，还是需要提前办理泰国旅游签证，或者在泰国部分入境口岸办理落地签。

针对中国因私护照的45个免签（落地签）国，根据目前中国边检的规章，又缩减至20个左右。通常，免签、落地签在理论上即意味着出国时并不需要办理签证，到目标国家的机场再去办理相关手续即可，但是这有一个前提条件，即“能出境”。而根据中国现有的边检制度，即便对方已经单方面执行免签或落地签政策，也可能出不去。

贫富差距制约护照“含金量”

根据中国旅游研究院今年发布的《中国出境旅游发展年度报告》，2013年中国内地出境游人数达到9819万人次，同比增长18%，出境旅游消费1287亿美元，同比提升26.8%。世界各国似乎都在盛情欢迎来自中国的“土豪”前来消费，但同时却又对中国人“死守国门”呢？

“事实上，免签政策与两国关系是否友好关系并不太大，首要考虑的因素是不会给入境国带来经济、社会、政治等各方面的麻烦。”一位不具名的中国外交部领事司工作人员解释称，中国大陆护照免签困难确有“难言之隐”——即人口太多。“比如，即使中俄政治关系再稳固，多年来俄罗斯对中国也只提供因公护照免签和因私护照团体旅游免签。他们考虑的是，免签后中国公民会不会影响当地就业和经济社会稳定。”2012年9月，俄罗斯远东地区颁布法令，自2013年起禁止中国劳工前往此地发展种植业，而此举的重要原因之一便是中国劳工对当地就业的冲击。

而一份来自日本警方的数据显示，2010年被揭发的在日外国人犯罪者中，中国人占39.3%，超过韩国、菲律宾、越南、巴西四国犯罪者的总和。日本《产经新闻》2010年针对“放宽中国人签证条件”的调查显示，“反对放宽签证条件”的意见多达九成，认为“能给旅游观光地和商业设施带来经济活力”的意见只有三成，而“担心治安恶化”的甚至超过九成。

去年5月，中国与塞舌尔签署了互免签证协议，据上述中国外交部领事司工作人员透露，塞舌尔并非第一次与中国签署全面互免持各类护照人员的签证协议，早在2007年和2008年就有先例，只是后来都以中国人“非法滞留”为由取消免签。endprint

历史上，这类现象不胜枚举。1990年，匈牙利成为欧洲唯一对华免签国家。免签前在匈牙利的中国新移民一般稳定在每年大约2万人，中匈互免签证协议签订后的最初两年中，进入的中国新移民急剧增加，最高峰时曾达到过5万人。1992年匈牙利取消免签，并驱逐非法滞留的中国人。

2007年，南美洲第一个给中国免签的哥伦比亚也因非法入境中国人激增，在4个月后便取消对华免签。2008年厄瓜多尔开放免签引来中国偷渡客，半年内近7000名中国人非法滞留，年底即取消免签。因中国偷渡客借道非法移民至新西兰，汤加在2010年将仅实施一年的对华免签取消。

对很多国家来说，来自中国的“土豪”们当然受欢迎，但那些非法偷渡者和打工者并不受欢迎。换句话说，很多国家担心的是，如果对中国护照开放免签，可能会出现非法中国移民大量涌入的问题。

北京理工大学法学院教授刘国福认为，一国考虑是否给予他国全面免签待遇，依据的是“木桶理论”，主要取决于对方国家底层人群的发展程度和综合素质，而不是最富裕群体的状态。这或许可以在理论上解释清楚，为何中国公民因私普通护照难以得到世界大多数国家的免签待遇。

中国政府还有努力空间

非法滞留问题与经济发展水平相关，恐怕一时半会也解决不了。但是除此之外就没有改善空间了吗？可能不是。

刘国福表示，中国在护照法或关于国际移民的政策、法规领域，一直是比较落后的。目前，还没有一个完善的制度，来规定对方国家达到什么标准，我国会将其列为免签国家。而发达国家一般都是有明文的标准。比如美国会设定一个时段，如果在这个时段内，某国赴美人员违反签证条件的概率在一定比例之内，美国就会给予这个国家免签待遇。这个免签待遇也是动态的，当预期滞留率和违反签证条件的案例超过了一定的标准，免签待遇就会被取消掉。但是中国没有类似的明文规定，采取一事一议、具体情况具体分析的方式。

清华大学中美关系研究中心主任孙哲认为，中国对外免签显得谨慎有政治上的原因。在外交部网站上，一篇名为《签证的作用》的文章曾指出，“在国际舞台上，签证常被用作外交斗争的一种手段，签证又是保卫国家安全的重要手段……各国常以拒发签证的办法不准可能危害国家安全、损害社会公共利益、破坏社会公共秩序的外国人入境。”在孙哲看来，维护他国公民来华的安全手段多种多样，采用签证作为保护国家安全的手段已经过时。他指出，“中国的护照签证制度应向更加开放、更深地融入国际化的方向大步改革，不应将其进行过度政治化的解读。”

截至目前，中国仅在2003年单方面给予日本、文莱、新加坡三国免签证待遇。外交学院外交学与外事管理系教授夏莉萍认为，签证事宜强调双方对等（但对等原则不是绝对的），中国不给外国免签，他国也很难给中国护照免签。“中国对外免签制度某种程度上阻碍了中国普通护照获得的免签数量。不过从实际情况来看，允许他国公民自由出入中国，还是一项长期而谨慎的任务。”

值得期待的是，中国外交部部长王毅去年10月访法期间，提出中国护照“含金量”这一话题，表示以后要着力于中国因私普通护照和他国的互免签协议签订，提高护照的“含金量”。

外交部网站在2011年9月30日公布过《中外互免签证协议一览表》后就很久没更新，但在2013年9月之后，这张表开始频繁更新。记者查询的最新版本于11月25日更新，而此前一次更新是在11月12日。另外，在92个与中国签订各类免签协议的国家中，其中十八大以来签订的有19个（不包括与俄罗斯签订的签证简化手续协定），约占总数的20.7%。与中国有普通护照互免签证协议的4个国家中，除圣马力诺外的3个都是十八大后签的。

在APEC之前，德国、韩国、英国等几个主要国家也在今年承诺放宽对中国公民的签证。而“和斐济、厄瓜多尔、格林纳达3国已基本就普通护照互免签证达成一致，将择机签署有关免签协定”，外交部领事司相关负责人透露。夏莉萍认为，提高中国护照的含金量，这个工作是可以做的，以前做得不够，是因为时机还不成熟。

虽然一些民众得知“中国新获12国免签”的喜悦被浇了盆冷水，虽然距离“梁朝伟式”的“说走就走的旅行”还有不小的距离，但这在事实上已是中国护照“含金量”的重大提升。前美国乔治华盛顿大学旅游系系主任于良指出，美国给中国的签证待遇可以说是仅次于最优惠的免签证待遇，而且美国国务卿克里还强调这个十年提案是一个长期互惠的协议，并非暂时的协议。“这是一个重要的标志，相信未来其他国家也会跟进，中国护照将会越来越好用。”endprint