论毛泽东的区域经济均衡发展战略*——纪念毛泽东诞辰120 周年

尹俊芳

(山西医科大学 人文学院，山西 太原 030001)

从新中国成立到党的十一届三中全会之前的30 年时间里，毛泽东作为中国共产党第一代领导集体的核心，为了改变旧中国遗留下来的不合理生产力布局，为了克服战争威胁，实现区域经济的均衡发展，制定并实施了区域经济均衡发展战略，即以内地为重点进行投资建设，缩小沿海与内地的差距，实现沿海与内地生产力的均衡发展及共同富裕。这种战略的特点是公平优先，有利于区域经济均衡发展和社会稳定。但本质是区域平均主义，整体效率不高。它是历史和时代的产物，我们要辩证看待。它对于今天缩小我国地区差距，促进区域均衡协调发展，实现地区公平和共同富裕有着重要的借鉴意义。

一、区域经济均衡发展战略的形成

毛泽东确立区域经济均衡发展战略，是基于当时中国区域经济极不平衡的历史前提，在借鉴苏联区域布局平衡理论的基础上，为应对复杂多变的国际国内形势的必然选择。

(一)生产力畸形布局的历史回顾

我国区域发展失衡历史上早已长期存在。回顾我国经济发展史，发展重心经历了从北到南的转变。先秦到东汉时期，重心主要集中在地处北方的中原地区;魏晋南北朝时期由于战乱，重心开始南移;南宋时期已转移到南方;明清时期东南沿海地区资本主义经济开始萌芽;清朝末期由于帝国主义的侵略和掠夺，东南沿海地区的资本主义经济有了一定发展，但由于帝国主义和封建主义的双重压迫，资本主义经济只能在夹缝中求生存，并未根本改变地区分布不平衡的局面。直至新中国成立，我们仍面临极具殖民地半殖民地特征的区域经济严重失衡格局，经济重心主要集中在东南沿海地区，“我国全部轻工业和重工业，都有约百分之七十在沿海，只有百分之三十在内地。”［1］25据统计，1949 年，全国工业总产值77%以上集中在占国土面积不到12%的东部沿海狭长地带;而占国土面积88%以上的广大内地，工业总产值仅占全国的22．4%，尤其是西部地区，几乎没有什么现代工业［2］。即便是东部沿海工业，也远远滞后于发达国家。区域经济的严重失衡，既不利于新政权的巩固和各民族的团结，也不利于我国未来区域经济协调发展。为了改变历史遗留的生产力严重失衡的畸形格局，毛泽东提出了重点发展内地，平衡生产力布局的均衡发展战略，这就是一方面维持沿海城市的发展，另一方面，有计划地重点发展内地。

(二)国防安全的客观需要

新中国成立初期，面临着相当复杂严峻的国际形势和周边环境。以美国为首的帝国主义国家及各种敌对势力，对中国实行军事包围、政治扼杀和经济封锁，特别是20 世纪50 年代到70 年代先后发生的朝鲜战争、越南战争、蒋介石挑起的台海危机、中印边界自卫反击战、中苏关系破裂及中苏边界武装冲突等，严重威胁着我国的国防安全。正是基于此，毛泽东指出:“帝国主义阵营的战争威胁依然存在，第三次世界大战的可能性依然存在。”［3］因此要“深挖洞、广积粮、不称霸”［4］，加强备战备荒，做好应对大规模战争的准备。强调“新的工业大部分应当摆在内地，使工业布局逐步平衡，并且利于备战，这是毫无疑义的。”［1］26显然，他在区域发展布局中把备战和国防安全放在首位，把发展重点放在地处内陆、资源丰富和敌人不易破坏的中西部地区。薄一波在回忆著作中说过，当时确定厂址的主要因素就是考虑国防安全。最典型的是1964 年开始的历时14 年的三线建设，毛泽东提出按照“山、散、洞”原则进行工业布局，集中力量加快三线战略后方建设。因此，区域经济均衡发展战略的制订和实施是巩固国家政权和维护国防安全的客观要求。

(三)受马列主义平衡布局思想和苏联区域布局平衡理论的影响

区域经济均衡发展战略的形成，是以马列主义的平衡布局思想和苏联区域布局平衡为理论渊源的。马克思主义经典作家历来重视生产力布局的平衡和区域经济的协调发展。马克思恩格斯早在《共产党宣言》中就指出:“把农业和工业结合起来，促使城乡对立逐步消灭。”［5］在《反杜林论》中，恩格斯在分析资本主义生产力布局弊端时进一步强调:“大工业在全国的尽可能平衡的分布，是消灭城市和乡村的分离的条件。”［6］列宁也指出:“经济和政治发展的不平衡是资本主义的绝对规律。”［7］要实现俄国工业合理布局，“着眼点是接近原料产地，尽量减少从原料加工转到半成品加工一直到制出成品等阶段时的劳动消耗。”［8］可见，马列主义经典作家认为，社会主义工业布局的重要原则就是各经济区域按比例均衡协调发展。应当指出，马克思恩格斯所讲的平衡分布生产力是针对生产力高度发达的社会主义而言，决不等于绝对平均地分布生产力。但实践中的社会主义与理想社会主义在生产力水平上存在巨大差距，因此在生产力布局上不能机械照搬。在苏联社会主义实践中，建立了以“生产关系决定论”和“平衡布局论”为核心的生产力布局理论体系。该观点认为，社会主义与资本主义在资源配置上有本质区别，由于剩余价值规律的作用，地区经济发展不平衡是资本主义制度特有的现象;社会主义制度决定了区域经济不仅要实现均衡，而且能够通过国家有计划地配置资源实现区域生产力均衡发展。这种早期观点导致相当长时间“生产关系决定论”在我国经济学界占主导地位。事实上，苏联后来基本上摈弃了这种平衡配置的观点，而把经济效果规律作为最主要的规律。正是由于受苏联区域布局平衡理论和苏联经济成就的影响，新中国初期我国生产力布局原则基本照搬苏联模式，产业布局偏重于内地，再加上中央领导和学者都强调平衡布局，在这种情况下，区域经济均衡发展战略应运而生。

二、区域经济均衡发展战略的主要内容

(一)以加强内地建设为重点平衡生产力分布

旧中国经济发展不平衡，集中表现为内地与沿海工业发展不平衡。为促进沿海与内地的平衡发展，毛泽东亲自制定执行国民经济发展计划并实施区域投资倾斜政策来平衡分布人力、物力和财力，从而实现区域生产力的合理布局。他明确指出，制定国民经济发展计划必须做到“全国一盘棋”，要平衡工业发展布局，必须充分利用沿海老工业基地，但必须重点支持和发展内地工业，而“一五”计划(1953—1957 年)的制定和实施，充分体现了这一思想。从1953 年开始国家进行了大规模经济建设，区域经济平衡发展战略初步确立。“一五”时期，中央政府在加强东北、上海、武汉等工业基地建设的同时，以西部的成都地区、关中地区及兰银地区为重点，以重工业优先增长为中心，有计划、有步骤地对西部进行开发。这一时期基本任务主要围绕苏联援建的156 项重点项目和694 个限额1000 万元以上项目进行。其中156 项重点工程，4/5 在西部，694个限额以上的工业建设项目中，有472 个分布在内地，占68%，沿海222 个，仅占32%［9］。同时，为了平衡沿海与内地的生产力布局，国家加大了对西部的投资。根据统计，“一五”期间，中国投资的重点放在了“三北”(东北、华北、西北)地区。在基本建设投资总额中，内地的投资超过了沿海，两者之比为53．3∶46．7。苏联援建的156 项工程(实际施工150项)，不包括军工工程，中部地区55 项，占总投资的51．5%，沿海地区21 项，占总投资的33．9%。“一五”时期，沿海与内地的基本建设投资比是1∶1．27，“二五”“三五”“四五”时期，国家又重点投资中西部地区。1953—1980 年，内地与沿海投资之比，特别是“一五”至“三五”时期一直持续上升(见表1)。正是由于投资增加，加快了内地工业的发展，出现了内地工业带动全国工业增长的态势，同时建立了相对完整的工业体系和国民经济体系，为实现中国的工业化奠定了初步基础，也使区域均衡发展战略初见成效。

表1 1953—1980 年沿海与内地全民基建投资比重(%)

(二)利用发展沿海工业以支持内地工业发展

“一五”后期许多经济问题开始暴露，其中在如何处理沿海和内地关系的问题上，过分重视优先发展内地而忽视了沿海发展。为此，1956 年毛泽东在《论十大关系》报告中，首次专门阐述了正确处理沿海工业与内地工业关系的重要性及其对策。他指出:要充分利用沿海的“设备能力和技术优势”“好好地利用和发展沿海的工业老底子，可以使我们更有力量来发展和支持内地工业。”［10］不能对沿海工业采取消极态度，否则会阻碍内地工业的快速发展。这就是他的“沿海与内地协调发展论”。《论十大关系》奠定了我国区域经济均衡发展战略的基调，即充分利用沿海工业，重点发展内地工业，促进生产力均衡布局，实现沿海与内地协调发展。刘少奇在党的八大中强调，第二个五年计划要充分利用沿海老工业基地帮助内地工业，加速实现全国的工业化。为此，当时国家计划的部署是:继续建设东北老工业基地和华中、内蒙古钢铁工业基地，充分发挥华东、华北和华南工业基地作用，开始加强西南、西北和三门峡周围的钢铁及大型水电站新基地建设;继续加强新疆地区石油、有色金属工业建设和西藏地质勘探工作。

但“大跃进”打乱了这一部署，导致区域经济发展战略的实施出现紊乱。这一时期生产力布局的方针主要集中在两个方面:一是期望在全国实现工业的均衡分布，结果导致国家投资重点过分倾向内地。二是期望七大协作区和各省区均能各自建立比较独立和完整的经济体系。这一时期，经济建设采取了一系列所谓并举的方针，即要求在集中领导全面规划分工协作条件下，中央和地方工业并举，大中小型企业并举。这使得工业建设重复投资，工业布局“遍地开花”，处于经济失控和不平衡状态，国民经济出现严重困难。为摆脱困难，1961 年党的八届九中全会首次提出“调整、巩固、充实、提高”八字方针，全面整顿和调整国民经济，也加大了国家对内地投资比重。中西部地区建成了许多重工业基地和工业中心，在全国经济发展中的地位日益重要。应该说，毛泽东的沿海和内地协调发展思想是完全正确的，但由于主客观原因，这一思想在实践中并没有完全贯彻下去。随之而来的国际紧张形势也导致了区域经济的畸形发展。

(三)转向以备战为中心和三线建设为重点的轨道

20 世纪60 年代，面对日益紧张的国际形势和周边环境，为加强国防备战和改变不合理工业布局，1964 年，毛泽东提出原子弹时期要有自己的战略后方，“三五”计划要建立一、二、三线的战略布局，加强三线建设以防止敌人入侵。同年，他在中央工作会议上明确主张要搞三线建设，指出:“只要帝国主义存在，就有战争的危险。我们不是帝国主义的参谋长，不晓得它什么时候要打仗。要搞三线工业基地的建设，一二线也要搞点军事工业。”［11］他还指出，现在工厂都集中在沿海地区和大城市，不能适应备战需要，要迅速把工厂搬至二线或三线，建立各省的战略后方。“三线”是以我国军事地理区域为划分标准:一线指沿海地区，二线指中部地区，三线指后方地区。“三线分为两大片，一是包括云、贵、川三省的全部或大部分及湘西、鄂西地区的西南三线;一是包括陕、甘、宁、青四省区的全部或大部分及豫西、晋西地区的西北三线。”［11］三线地区包括大三线和小三线，当时的大三线指西南和西北地区，小三线指中部及沿海省区的腹地。在三线建设思想指导下，“三五”计划(1966—1970)明确规定重点加强西南地区建设，重点投资“大三线”地区。“三五”计划实质是以国防建设为中心的备战计划。“四五”计划(1971—1975)则要求建立各有特点、各自为战、水平不同、大力协同的经济协作区，从而把内地建成部门齐全、协调发展的战略大后方。这一时期的重点转向“三西”(豫西、鄂西、湘西)地区，同时加强大西南的建设。从“四五”后期到“五五”(1976—1980)初期，国家投资地区东移。显然，60 年代后期由于备战备荒的需要，国家重点投资“大三线”，资源区域配置继续向中西部转移，坚决控制沿海地区投资，经济政策向中西部地区极度倾斜。毋庸置疑，从1964 年到1978 年，三线建设是我国区域战略布局的一次重大调整，其决策之快、规模之大、地域之广、投资之巨、时间之长、影响之深，都是新中国成立后空前的。它历时三个五年计划，投入2052 亿元资金，投入高达400 多万的人力，安排了1100 个建设项目，推动了中西部地区的经济发展，极大改善了国家的基础工业和国防科技工业，有利于民族团结、社会稳定和国防安全。但由于这一政策基于备战需要而制定，是在“文化大革命”期间“左”倾思想占统治地位的背景下实施的，具有非经济非科学的思维，因此资源浪费严重，经济损失巨大。

三、区域经济均衡发展战略的绩效分析

从实施效果看，区域均衡发展战略实施的30年，既取得了一定成绩，也存在一系列问题和矛盾。

(一)正面效应

1．它带动了西部地区资源的开发利用，为东部沿海地区提供了丰富的资源与广阔的市场。我国西部地区自然资源储量巨大，种类繁多，分布集中。经过长时间大规模的内地开发，建立起了煤炭、天然气、稀土矿等几十种开采业，并建立许多新的工业基地。这就为改革开放后东部沿海地区的长远发展和现代化建设提供了大量的人力物力资源和广阔的消费市场。据统计，“六五”期间，沿海12 个省市中仅煤炭每年从内地净调入量就占全国净调入总和的78%以上。辽宁、广东、上海、天津、江苏的有色冶炼厂，85%左右的原料来自内地［12］。同时，改革开放前全国人口58．9%分布在内地，亦即劳动力资源和工业品的消费大部分也在内地。改革开放后东部沿海工业化的快速发展，与内地的开发和支持密不可分。因此，开发内地符合我国现代化建设的长远利益和全局利益。

2．改善了沿海与内地严重失衡的工业布局，奠定了我国西部工业化的物质基础。从“一五”计划到“三五”计划，特别是三线建设，扭转了我国长期以来东部特别发达、西部非常落后的不合理工业布局，初步改变了西部地区工业基础薄弱、交通不发达、科技教育文化落后、资源利用率低等劣势，建立了相对完整的现代国防和工业体系，促进了内地生产力的极大发展。一些大型建设项目的建成，如攀枝花钢铁基地、六盘水和贺兰山等大型煤矿、酒泉和西昌卫星发射基地、刘家峡等大型水力和火力发电厂等，推动了西部的经济繁荣和科技文化进步，这为改革开放后继续推进西部大开发奠定了雄厚的物质基础，加快了中西部实现现代化的进程。

3．缩小了东西部地区的经济差距。区域经济均衡发展战略的实施促进了内地的经济发展，有利于缩小东西部的差距。“从新中国成立起至1978 年的30 年间，以现价计算，国民经济总值增长速度，东西部之比为7． 08 比7． 52，西部地区高于东部地区0．44个百分点;1978 年，东西部年人均收入差距已缩小到200 元左右。”［13］这就减轻了改革开放后我们缩小东西部差距的任务，有利于实现地区公平、民族团结、巩固国防和国家统一。

4．促进了当代区域经济发展战略的及时调整，推动了我国区域协调发展。毛泽东的区域均衡发展战略是时代、制度和历史的产物，它既有历史合理性，又有局限性，虽主观愿望是为了实现区域的共同富裕，但违背了经济规律，导致公平优先而缺少效率。正是在总结该战略经验教训的基础上，根据国际国内形势的变化，邓小平制定和实施了优先发展东部沿海地区的非均衡发展战略。这一战略虽然实现了中国经济的快速增长和综合国力的显著增强，但地区差距不断拉大。为此，江泽民在继承和发展前两代领导人区域经济发展战略的基础上，提出了以西部大开发为重点的非均衡协调发展战略，虽然实现了中西部地区经济的快速增长，但地区差距仍然持续拉大，区域不持续发展问题突出。进入新世纪，胡锦涛制定和实施了区域均衡协调发展战略，从而实现了东中西部地区和东北老工业基地的均衡协调发展。

(二)负面效应

1．经济效益差，资源浪费严重。均衡发展战略过多地遵循国防原则而非经济原则，忽视生产要素的优化配置，必然导致区域经济和全国国民经济效率低下。尤其是后来的三线建设，更是片面突出战争防御，把大工厂建立在远离原料产地和市场、交通不便、技术力量薄弱、劳动力素质低下的内地山区，而且布点分散，推行高投入、高速度、高消耗、低产出、低质量、低效益的粗放增长模式，导致经济建设规模战线太长，资源浪费严重，经济效率太低。一方面，建设项目由于缺乏全国规划和统一安排，具体项目按照“靠山、分散、进洞”原则分布，使得各地区在实践中将工厂“镶、嵌、埋、贴”在深山里，人为割断了生产的有机联系，致使宏观和微观经济效益都低下。这时期全国资金产出率仅0．127，较“一五”时期的0．338 大幅度下降［14］。在“七五”期间，国家共投入了30 亿元资金，对121 个三线项目进行了关、停、并、转、迁［15］。另一方面，沿海老工业基地由于缺乏资金，不能进行更新改造和扩建新建，致使经济效益和社会效益不断下降，资源利用率不高。

2．产业结构严重失调，经济结构不合理。均衡发展战略实施的30 年，轻工业的比重变化不大，农业比重不断下降，重工业的比重不断上升，产业结构趋同化，产业结构极不合理。尤其是重点发展军事工业和国防工业，严重影响了农业和轻工业的发展;片面追求完整的地方工业体系，导致地区封锁，资源不能优化配置;资金积累率过高，导致人民消费水平和生活水平的下降;产业结构趋同化，导致地方工业小而散，结构效益和规模经济不高;西部科技创新驱动不足使得产业结构难以优化;30 年的工业化建设并未发挥重工业相应的乘数效应，特别是西部开发的建设项目并未与当地经济有机融合，而是自成体系的“两张皮”。

3．制约了沿海地区经济发展，拉大了中国同世界发达国家的差距。在30 年社会主义建设中，我们并未充分贯彻毛泽东提出的“充分利用沿海、实现平衡布局”的思想，更多强调区域均衡发展，而忽视了沿海的优势和效率。因此均衡发展战略更多强调国防原则和政治原则而忽视了经济性原则，使得资源配置带有主观片面色彩，通过人为因素抑制东部地区的发展来加强内地工业发展，更多的人力物力财力和政策倾斜于内地，实现区域生产力布局的大规模西移，这种“抽肥补瘦”、以东支西的做法使得沿海的优势成为了劣势，通过牺牲沿海和全国经济效率换取区域均衡布局，严重限制和制约了东南沿海地区的发展。这不仅影响了沿海地区自身的发展，也大大降低了其扶持内地经济发展的能力，而且错失了新技术革命的发展机遇，整体上经济落后于发达国家，进一步拉大了我国与世界发达国家的经济差距。

(三)科学评价及重要启示

区域经济均衡发展战略是战争与革命时期社会主义制度和计划经济体制的产物，它的形成有着特定的主客观条件和国内外原因，是我国特殊国情和特殊国际环境的必然选择。该战略既有历史合理性又有时代局限性。它的实施尽管在改变旧中国遗留下来的失衡的区域经济格局、应对战争维护国家安全、缩小地区差距、促进中西部经济发展等方面功不可没，具有重要的经济和政治意义。但该战略并没有从根本上改变中国经济整体落后的局面，导致经济结构失调失序、经济增长方式粗放和经济效率的下降，使得全国经济发展的整体水平落后于发达国家，出现了区域的不协调不持续发展，因此它是不完全成功的战略选择。但它为当前党以科学发展观为指导的统筹区域协调发展，缩小地区差距，实现地区公平，加速中西部现代化建设进，程提供了科学理论指南和重要经验借鉴。当前要实现区域科学均衡发展，必须根据我国国情和世界形势变化，及时调整制定科学正确的区域经济发展战略，切实解决我国地区差距不断拉大的现实，正确处理公平和效率的关系，发挥政府宏观调控职能和市场调节基础作用，有效保证地区公平。以科学发展观为指导，实施主体功能区战略和区域发展总体战略两大战略，优先推进西部大开发，积极支持东部率先实现现代化，全面振兴东北老工业基地，大力促进中部崛起。建立与社会主义市场经济体制相适应的区域协调发展机制，加快生态文明建设，建成山清水秀、区域协调、人民幸福、富强民主文明和谐的美丽中国。

［1］毛泽东．毛泽东文集:第7 卷［M］．北京:人民出版社，1999．

［2］陈栋生．区域经济学［M］． 郑州:河南人民出版社，1993:284 －285．

［3］毛泽东．毛泽东文集:第6 卷［M］．北京:人民出版社，1999:67．

［4］中共中央文献研究室． 建国以来毛泽东文稿:第13 册［M］． 北京:中央文献出版社，1998:331．

［5］马克思，恩格斯．马克思恩格斯选集:第1 卷［M］．北京:人民出版社，1972:273．

［6］马克思，恩格斯．马克思恩格斯全集:第20 卷［M］．北京:人民出版社，1971:321．

［7］列 宁．列宁选集:第2 卷［M］．北京:人民出版社，1995:554．

［8］列 宁．列宁全集:第34 卷［M］．北京:人民出版社，1985:212．

［9］赵 曦．21 世纪中国西部发展探索［M］． 北京:科学出版社，2002:2．

［10］毛泽东． 毛泽东选集:第5 卷［M］． 北京:人民出版社，1977:270．

［11］薄一波．若干重大决策与事件的回顾:下册［M］．北京:中央党校出版社，1993:1200．

［12］陆大道．中国工业布局的理论与实践［M］．北京:科学出版社，1990:33．

［13］该刊专题报道． 东西部差距到底有多大［J］． 瞭望新闻周刊，1999(48):15．

［14］高纯德．中国地区经济发展的理论与实践［J］． 辽宁经济计划研究，1989(6):7 －12．

［15］魏后凯．新中国60 年区域发展思潮的变革与展望［J］． 河南社会科学，2009(4):9．