从国际视角审视首都城市建设管理

段霞

近十年来，北京的城市发展步伐日益加快，百姓的生活水平和人均收入水平大幅度提高，中心城区、功能拓展区、生态涵养区以及基础建设都在不断扩展中，投入的力量和分布也越来越均衡，可见管理者在城市治理上花了很多精力，在综合治理方面，也取得了显著的成就。

但是依然可以看到，北京市10%的规划面积上聚集了70%的常住人口，还有更大规模的流动人口。每天有91.5万辆机动车涌向二环以内，中心城区的交通、环境压力没有从根本上得到缓解，城市的安全风险还有上升态势。2010年以后，根据公安部的统计，刑事案件有所增加，而这些案件大多并非极端恶劣的暴力事件和冲突，相当一部分只是轻微的交通事故引发小的肢体性冲突。在对暴力事故的调研中显示，确有不少案件是由于堵车、心烦，导致了事故双方发生冲突。同时，在施工工地、学校、医院、人多、车多的地方，发生的案件占到78%，70%的被告人认为由于人多车多导致心情不好，控制不住自己的情绪，出现了暴力行为。

由此可见，虽然我们在公共服务上投入了大量人力、物力和财力 ，但市民在上班、上学、看病、打车等生活方方面面的拥挤感和焦躁情绪还是非常明显的。加之城乡之间、不同行业之间的收入差距明显，公共资源配备的不均衡，引发了不少社会问题。

未来国际变局对北京城市建设的影响

客观分析这十年城市发展中的问题与代价，准确研判未来十年国际变局可能对首都北京产生的深刻影响，是解决城市发展难题的第一步。

过去三十多年，我国的发展主要以创造GDP，创造物质财富为第一目标。在以此为基础形成的许多发展理念的指导下，即使投入大量人力物力财力和时间，也依然不能完全解决城市发展的问题，所以必须转变城市管理理念。未来十年国际社会会发生什么样的变化呢？我们认为未来十年，整个世界经济的发展是相对低迷的，增长速度大约在3%左右，而且在政治和国际安全方面的变数会越来越多。但是从总体上看，未来的发展会发生三个有利于的变化。一是未来的世界会发生有利于非西方的一种变化。随着像中国、印度这样一些新兴市场经济国家的发展，到2020年，西方国家与非西方国家的经济总量，将由现在的6∶4变成5∶5，应该说未来在世界东西方经济总量和贸易额会变得旗鼓相当。二是会发生有利于亚太地区的变化，整个亚太地区的新兴市场增长空间很大，到2020年亚太地区的经济总量将会超过欧洲和北美。三是会发生有利于中国的变化，未来五到十年中国将成为亚太和世界主要大国。这样的变化，使得我们应该认真评估北京即将面临的战略机遇和挑战，以及怎样推动城市创新性发展的方向。在未来的变化中，可以看到，北京作为中国展示发展模式的窗口作用会增大。在京各种国际活动急剧增长，在京国际人口急剧增多，北京经济将获得更大的发展空间以及调整、升级的空间。

目前，北京城市发展的各项数据都超过了后工业经济社会的几大标准。GDP超过了人均一万美元，第三产业达到了75%以上，作为政府可以支配的资金资源变得越来越丰富。从这个意义上来讲，未来北京应该建设的是后工业形态的世界城市，这样的城市至少有三个特征：一是非实体经济中心型的城市，考虑在未来怎样通过魅力、关注力、创意经济、体验性的经济、定制性的经济、学习性的经济，实现经济的转型发展。二是非资源消耗性的城市，成为对能源、资源消耗量最低的榜样性城市和宜居型的绿色城市。三是非工业形态的城市，它不是以资本为本的城市，而是以人为本的城市，是一个非富人独占性的城市，一个人人享有健康、安全的和谐社会。

重新审视城市发展理念和管理模式

面对这样的目标，我们应该重新审视城市发展的理念和管理模式。从百姓幸福出发，对城市进行综合性治理。

我们看到在2012年“7·21”洪水灾难中，北京在之前进行了预报，也在整个灾难过程中组织了大规模的抢险，但是依然出现了不少问题和负面的消息。如果从以人为本的城市管理角度考虑，城市管理者应该力争在灾难发生前就发布警示，让市民做好各种防范，一旦灾难发生，即可建议学校停课，商店关门，部分交通设施停运。以美国为例，2006年，美国华盛顿大水以后，市政部门重新修订了华盛顿的安全规划，其中很重要的一点就是，政府要在灾难之前有所作为。怎样作为呢？2012年10月华盛顿发生飓风灾害前，所有的市民都接到了通知，一旦灾难发生就可以不去上学、上班。所有的公交、地铁、飞机、火车在灾难发生前一个小时接到命令停运。一些重要的作业场所停电，防止有重物砸伤人群，重要的路口进行了封锁。政府各个部门通力合作安排，一方面节省了灾难时的成本，也避免了老百姓在灾难发生时，飘泊风雨之中，产生各种焦虑的情绪，以及对政府的不满，极大地提高了政府的声誉。

当然，我们对于城市的治理和运营，对于资源的配置等很多方面都需要再思考，再安排。比如当我们要想疏散中心城区人口的时候，首先是土地控制，进行房屋拆迁和产业布局，布局完成以后设施先行。这样的做法从思路上没有错，但为什么在现实中往往做得不到位呢？很重要的一个方面是，很多居民以及产业，在考虑外迁时，一定要计算迁徙成本、距离成本和机会成本。不同的产业对周边环境的需求也是不一样的。比如总部、研发地、新型服务业以及需要上下游配合的一些产业，这些产业对于选址有精细的要求，需要认真研究，而不是以一种单一模式统而化之。

对于一些新的业态，到底需要用什么样的公众服务，什么样的运行方式，才能让它真正在一个地方生长起来，这是需要去培育的。比如我们现在常说的SOHO一族，在东京已经大量出现，日本IT业推广育儿型和养老型办公模式，鼓励部分人在家办公，政府对这种公司是给予支持和奖励的。

另外，还要对城市进行精细化、人性化的管理。一个城市要想管好，首先要善规，然后是善治。现在大多数的城市都是在规划先行下不断完善的，如果没有好的规划，城市在发展过程中的很多问题就从根子上形成了。从治理方面也是这样，城市的治理首先要培育，培育市民的自我管理能力，在遇到灾难的时候能够自救、互救，而不是首先依赖于政府。政府过多担当责任，承担了压力，老百姓反而不满，因为他没有成长和成熟。所以要培育市民队伍和社会发展环境，同时要培养新的产业，新的管理理念和模式，从这些方面来讲，未来的北京发展，应该进入到一个新的发展阶段，一个与工业社会完全不同的发展阶段，北京未来的城市发展与转变应该是革命性的。

（作者：首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院院长）

责任编辑：谭 丁