积极推进政府向社会力量购买服务工作

李颖津

政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的公共服务等事项，按照一定的方式和程序，交由具备资质的社会组织承担，并由政府根据服务的数量和质量向其支付费用的行为。

党的十八届三中全会指出：推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。2013年9月，国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对进一步转变政府职能、改进政府提供公共服务方式作出了重大部署。2014年5月，北京市委常委会审议通过《北京市关于政府向社会力量购买服务实施意见》，确定了“政府统一领导，财政部门牵头，业务部门分工配合”的工作原则，建立了全市政府购买服务工作的统筹协调机制并明确了工作目标，即：2014年建立政府购买服务的基本制度并出台政府购买服务指导性目录，2017年建立比较完善的政府购买服务制度。应该说，当前和今后一个时期，积极推进政府向社会力量购买服务是各级地方政府认真贯彻落实三中全会精神，全面深化改革的一项重要工作。

政府购买服务的重要性

改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，公共服务提供主体和提供方式逐步多样化，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。实践证明，推行政府向社会力量购买服务对于深化社会领域改革、推动政府职能转变、激发经济社会活力、提高公共服务水平和效率都具有重要意义。

有助于发挥政府在资源配置中的主体作用。政府购买服务强调政府、市场、社会等多元主体之间的合理定位和良性互动。政府通过引入“购买服务”的机制，将公共服务的生产方式由过去的行政性转变为市场性，意味着在传统上具有长期垄断性的公共服务领域引入了竞争机制，承接者通过市场竞争的手段赢得公共服务的生产权，将有助于扩大市场环境下的竞争性、激励性和刚性约束，有利于社会力量提供公共服务，激发整个社会的活力和创造力。

有助于政府职能的转变。政府向社会力量购买公共服务，为政府从计划经济体制下的全能型政府转变为有限责任政府提供了有效途径，促进了政府自身运作方式的改革。具体表现为，政府从过去的公共服务的提供者、生产者、监督者三者合一的主体，转变为公共服务政策的制定者、购买者和监督者，实现了社会权力的回归和政府职能的优化。

有助于提高公共服务质量。社会力量根植于社会、贴近基层，反应迅速、机制灵活，能为公众提供多样化、个性化的服务。同时，政府在某些公共服务领域并不具备技术层面的优势，需要社会组织的专业技能和人才资源。政府通过向社会力量购买服务，可以吸引更多的社会力量参与提供公共服务，将政府的财政投入与社会力量的资源优势有机地结合，特别是加快关系民生的养老、家政、社区服务等生活性服务业发展，解决公共服务短缺等问题，进而提高公共服务质量、效率和水平。

有助于深化事业单位改革。一些事业单位长期依赖财政拨款生存，机构臃肿、人浮于事。政府向社会力量购买服务，可以改变“以财政供养事业单位人员，配置巨额公共资源，要求事业单位承担公共职能”的模式，转变为通过招标的方式向社会力量购买服务。简而言之，政府由花钱养“人”转变为花钱购“事”，将有效地降低财政投入成本，提高公共服务的生产和供给效率，有利于事业单位改革的深化。

北京市政府购买服务的重点

日前，北京市委常委会审议通过了《北京市关于政府向社会力量购买服务实施意见》，明确了政府向社会力量购买服务的范围内容、购买主体、承接主体、购买流程、预算管理、绩效管理等要求，《实施意见》主要有以下几方面核心内容。

购买内容，突出“买什么”。目前大体可以分为三类，一是保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务，如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等。二是为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务，如法规政策、发展规划、标准制定的研究制订，法律咨询、质量认证等方面。三是政府向社会公众提供的公共服务。包括：以物为对象的公共服务，如公共设施维护、环境管理服务、专业技术服务等领域；以人为对象的公共服务，如助老助残、社会救助、文化体育、职业介绍、技能培训、公益服务等方面。

购买主体，确定“谁来买”。主要包括各级行政机关和“参公”管理、具有行政管理职能的事业单位。此外，纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可以根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务。

承接主体，理顺“向谁买”。包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。事业单位也可作为承接主体，但要与社会力量公开平等竞争。

购买流程，明确“怎么买”。具有购买服务需求的部门应在编制年度预算时提出政府购买服务的项目，并编制项目预算。财政部门汇总编制政府购买服务年度计划，并及时向社会发布。对于政府采购范围内的服务项目要严格按照政府采购流程实施购买，对于政府采购范围以外的要按照“公平、竞争、择优”的原则实施购买。购买主体应与承接主体签订合同，由购买主体监督项目实施。承接主体要严格履行合同义务，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效益，不得转包。

注重绩效，确保“买得值”。政府购买服务所需资金坚持“以事定费”，资金需求列入购买部门的预算之中，做到资金有保障。坚持“费随事转”，原有服务项目转为购买服务方式的，应及时调整相应的支出预算。将预算绩效管理理念贯穿于购买服务资金管理全过程，强化支出责任，加强成本效益分析，突出评价结果的应用。探索建立由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，并积极推进第三方评估。

需要注意的问题

近年来，一些市级机关和区县，立足工作实际，积极开展向社会力量购买服务的探索，取得了长足的发展，也积累了不少好的做法和经验。但长期以来，由于公共服务多是由政府直接提供，真正意义上的政府向社会力量购买服务的资金规模、购买范围还比较有限。通过对以往购买服务情况的调查，我们认为当前推进政府向社会力量购买服务工作还存在一些问题。

购买行为“内部化”。首先，作为政府购买服务的承接者，有相当数量的社会力量是作为购买者的政府部门发起设立的，并非独立的法人主体，这种情况不但可能造成购买行为的内部化，也极易衍生出服务质量差、交易透明度不高等问题。其次，在现有政府体制下，公共服务的购买权和监管权多是分散在政府部门手中，这些管理部门通常既是主管部门，又与承担服务项目的事业单位、社会组织有着千丝万缕的联系，复杂的利益纠葛有可能形成内部关联交易，导致难以控制服务成本。

购买标准和要求还不够清晰。这主要是指政府购买服务的过程中，政府部门对于自身必须购买哪些服务、不需要购买哪些服务，缺乏明确的标准尺度和操作规范。在以往的政府购买服务案例中，一些服务项目由于没有明确的标准，政府在购买服务时仅依据社会组织提供的服务标准和质量要求，未明确有偿与无偿的关系、直接费用与间接费用的区分，从而在资金支付上负担了一些不应承担的开支，造成了财政资金的浪费。

购买程序有待进一步梳理和规范。目前，政府向社会力量购买服务工作尚属起步阶段，各级政府、各有关部门还缺乏购买服务的理论指导和实践经验。以往出台的法规、办法在操作性上还存在一定的欠缺，一些考核评价标准还缺乏量化、细化等等。相当数量的购买项目，政府与社会组织的双方合作或基于熟人介绍的非制度性程序，或属于实质上的内部关联。很多时候，购买方尚不能提供具体的服务细目及相关技术标准，也无法向社会公开公共服务价格，导致购买工作的透明度不强，容易引起社会公众的误解。

服务评价和监督体系存在一定缺失。从目前情况看，对于社会力量生产和提供的公共服务普遍缺乏科学系统的评价体系和强有力的监督体系。在实际情况中，政府部门在与服务提供者签订合同后，往往难以对合同的执行情况进行有效的评价和监督，造成“重投入、轻管理，重资金、轻绩效”的问题时有发生。

建立政府向社会力量购买服务工作体系的思考

构建政府向社会力量购买公共服务的制度体系。一是在实质规则层面，结合北京经济社会发展，研究出台政府购买服务的范围和标准，政府分类购买服务的具体制度，社会组织承接公共服务的资质认定方法等等。二是在程序规则层面，制定政府购买服务的具体方式和程序，政府购买服务的采购和招投标办法，政府购买公共服务预算评审与管理办法，政府购买服务的绩效评估方式、标准和指标，社会力量提供公共服务的退出机制等等。

建立多方责任关系，将购买行为立足于合同契约关系。政府购买服务的关键在于相关利益主体之间是否在契约基础上建立清晰明确的责任关系。一是转变观念，打破旧的思维定式，真正赋予社会力量与政府部门平等的法律关系，推动建立政府部门与社会力量的良性互动。二是社会力量与服务对象之间也需要明确相互的服务关系，在服务协议中，特别应明确区分有偿服务和无偿志愿服务，合理划分直接费用与间接费用，合理界定公共服务的购买方、提供方和使用方的责权利关系。

确定规范的服务购买法定流程。一是政府通过各种渠道，广泛征求社会和公众关于公共服务需求，在参考首都经济社会发展总体规划和财政中长期预算的基础上，重点考虑、优先安排与保障和改善民生密切相关的领域和项目，提出政府需要购买公共服务的项目、数量和质量，并且通过编制年度财政预算，确保资金供给。二是建立健全购买服务信息平台，及时向社会公开政府购买服务相关信息，确保具备条件的社会力量平等参与竞争。三是各级政府部门应按照方式灵活、程序简便、竞争有序、结果评价的原则，充分考虑服务购买不同于产品购买的特性，在购买程序上赋予市场主体更大的自由度和空间，并从中选择最优项目方案。

健全严格的购买服务评估监督体系。一是在购买服务的过程中，政府部门应建立服务项目实施的动态管理和监督机制。对服务项目的立项、申请、评审、招标、签约、实施、调整、结项、评估、反馈等一系列环节加强监督和控制，对项目执行过程中出现的问题进行研究和反馈，对失职行为追究责任，对评估不合格项目，按照合同约定承担相应责任。二是建立健全科学的服务项目评估标准，积极引入第三方评估，如专家评估、公众评价、评审团（由政府部门管理人员、专家、公众共同组成）等，在实施过程中，加强对项目进度和服务质量的监督管理，在项目结束后，及时对公共服务项目及其实施过程、取得效益开展评估。

有序推进事业单位改革。坚持以“公益性”概念为基础，将政府购买服务与事业单位分类改革有机衔接，鼓励事业单位参与提供公共服务，各级政府及财政部门应结合机构编制和财政支持方式的变化，理顺事业单位与行政主管部门的隶属关系，积极推进事业单位去行政化，建立健全事业单位法人治理结构，逐步推进一些具备资质的事业单位转变成“社会组织化运作”的公益机构，提高公共服务的质量和水平。

政府购买服务工作涉及面广，政策性强，情况复杂，各部门、各级政府要进一步转变政府职能，正确对待利益格局调整，坚持从实际出发，因地制宜，创新公共服务供给模式，加大政府购买服务力度，推动建立公平优质高效可持续的公共服务体系。

（作者：北京市财政局局长）

责任编辑：魏晔玲