多载体联合组建创新基地要解决的若干治理问题

2014-12-23段小华

创新科技 2014年7期

文/段小华

国家重大创新基地是指以实现国家战略目标为宗旨，以促进创新链各个环节紧密衔接、实现重大创新、加速成果转化与扩散为目标，设施先进、人才优秀、运转高效、具有国际一流水平的新型创新组织。改革开放以来，针对创新链的薄弱环节，我国依托高校、科研院所、企业相继建成了各类国家和部门重点实验室、工程（技术）研究中心、科技成果产业化基地、科技创新服务平台等创新载体，极大地推动了各领域的创新进程。但是现有创新载体多数是围绕创新链中的一个环节（如基础研究、工程技术开发、产业化等）建立起来的，存在着分散、重复、封闭等多种问题，相互之间的协同与合作较为欠缺。面向国家战略目标，提升、优化、重组现有各类创新载体，建设多学科交叉、跨领域、跨行业的国家重大创新基地作为落实国家中长期科技发展规划的重要举措，已被提上议事日程。国家重大创新基地主要依托若干个创新载体，实现对现有各类创新载体的组合。但是这一建设方式涉及不同性质的参与主体，面临模糊的产权关系、复杂的利益诉求，以及传统运行制度和管理模式的制约，使得构建以产权为基础的治理结构面临较大挑战，进而影响着激励机制、决策机制等相关治理问题的解决。

治理结构：非独立建制模式对创新载体产权重组的制约

产权关系的界定和重组是多载体联合组建创新基地必须面对的首要问题。在现行体制下，不同创新载体基本上采取的是非独立建制模式，分属不同部门、行业和科研单位，具有不同的产权关系和功能定位。国家重点实验室、国家工程技术研究中心等都是依托某个大学、科研院所或企业建立的，采取建设单位、主管部门、依托单位的三级管理模式，并不具备独立法人机构的地位，没有独立的人员编制，自然难以成为一个独立的科研实体。对此，管理部门仅能要求其“相对独立”。如历次文件对国家重点实验室的要求都是“成为相对独立的科研实体，实现人财物相对独立的管理方式”。在这种情况下，国家重点实验室到底是国家的还是依托单位的，并没有清晰的界定，各个依托单位的理解和执行也不一致。如设在大学的国家重点实验室通常有三种模式：高校的二级独立行政实体；依托于二级学院的系一级的行政实体；依托于一个或多个学院的虚实结合的科研体。在这三种模式下，人事、招生、实验条件都要靠依托的院（系、所）或实验室主任去争取，严格地说，国家重点实验室名义上是国家建设的，实际上是依托单位的，其发展好坏取决于依托单位的科研实力和支持力度。除了国家重点实验室之外，其他各类创新载体也有类似情况。产权关系不明导致这些创新载体的功能定位模糊、公共投入不足、评价管理随意等问题。

激励机制：各类载体的既有运行制度构成跨边界合作障碍

由于各类创新载体位于创新链的不同环节，有着各自的顶层设计、任务使命和管理制度。即使同一环节、同一类型的创新载体，也受所在部门或领域、所在依托单位的管理和影响，形成了既定的管理模式和运行规则，这在一定程度上对跨边界合作所需的激励机制构成一些难以回避的障碍。

不同创新载体在趋同、融合下的利益冲突

科技体制改革以来，各类创新主体曾经较为单一、明确的功能定位和边界划分变得日益模糊，在功能融合的同时，也形成现实的竞争关系。作为国家创新体系建设的重要支撑，不同时期依托各类创新主体建立起来的各类创新载体，由于欠缺顶层设计和统一规划，同样存在功能交叉及竞争关系，认定、评价、激励、约束等各项运行制度缺乏很好的衔接，部门色彩和领域色彩很浓。这些创新载体自成体系的运行制度在国家目标的制衡下，历经多次博弈和调整，形成了功能定位“趋同”与创新目标“分离”并存的现象。

决策机制：联合载体的学术交流甚于组织合作

为推动不同类型创新载体的开放、合作、联合，我国各部门、各科研单位已经进行了多年探索，但目前还没有更好的解决办法。这里继续以国家重点实验室为例进行探讨。早在1987年，《国家重点实验室管理办法》中就提出鼓励原国家教育委员会、中国科学院、原国家农牧渔业部、原国家卫生部系统的研究所和高校之间联合建立新兴交叉学科的实验室，且鼓励产业部门和企业同高校、中科院研究所建立跨部门的联合实验室。国家重点实验室之间的合作包括重点实验室之间的合作、重点实验室与国内科研机构的合作、重点实验室与国外成立联合实验室或研究中心。合作方式包括联合投入、共同立项、合作申请项目、联合举办工作周、研讨会等。1984—1993年成立了15个国家重点联合实验室，1999—2007年成立了9个国家重点联合实验室，2002年开始建立省部共建重点实验室。科技部为满足跨学科、跨领域解决国家重大科技需求，在2至3个优秀国家重点实验室或部门实验室的基础上，创建了跟国际一流实验室衔接、规模较大、学科交叉、理事会管理的国家实验室。国家实验室试点工作被纳入国家中长期科技发展规划纲要，2003年和2006年分别启动了两批试点。

这些联合实验室在实际运行中仍有各种问题：一是有的联合实验室成立的目的在于申请国家重点实验室的牌子，后期联合流于形式。二是行政捆绑没有充分考虑到不同参建单位在行政体制上的差异，使得组织上的实质性合作流产，共同办公和联合实验的机制无法落实，只能各管各的，从组织合作蜕化为学术交流。三是联合实验室的依托单位多为院系等二级单位，行政级别不够，没有权力实质性地加强与兄弟单位的联合，与依托单位以外的科研机构合作更为困难。缺乏组织整合的联合实验室在合作中顶多以虚拟组织的方式进行非正式决策，期望中的合作共建、协同研发、成果共享、风险分担等实质性联合决策机制难以实现。

可资借鉴的经验及完善治理结构与机制的途径

尽管对于依托联合创新载体组建创新基地面临上述困难，但在改革开放和对外合作的过程中，我国在公共研发组织产权调整和治理结构再造这一核心议题上，已经摸索了一些可供借鉴的经验。

国有企业和转制院所的产权改革和治理结构再造

伴随我国经济体制改革，大范围的国有企业改革重组拉开序幕。经过产权改革，在很多领域已经形成了国有、民营、个人甚至外资相结合的混合产权结构，不仅有资本入股，也有科技成果资本化、劳动力等要素的入股。在国有企业的联合产权制度下，资本股东、劳动者、企业管理委员会三者融合的治理结构已经形成。与此同时，随着科技体制改革的推进，从2000年推行科研院所转制以来，原政府所属的技术开发类科研院所实行现代企业制度，建立董事会、经理层、监事会等组成的法人治理结构，将包含仪器设备、科技成果在内的国有资产通过委托代理关系实现财产权和经营权的分离。

共同设立联合执行体开展跨边界管理

要解决多个部门、不同性质单位共同参与的科研组织的跨界管理问题，“协调难、决策慢”是一个通病。共同出资设立联合执行体并分派专人管理是一种有效方式。欧洲伽利略卫星导航计划和ITER计划都采取了类似的机制。伽利略计划设置了联合执行体负责伽利略开发阶段的管理，在同一章程下保持各方有足够的参与权、话语权。为系统实施和运营阶段的管理做准备，并通过竞标者之间的竞争，把伽利略计划实施和运营的特许经营权授予私人特许经营商联盟的联合企业。ITER组织在理事会下设管理咨询委员会、科技咨询委员会、财务审计委员会和测试包层项目委员会，组织内部的管理、技术和工程部门，以及国内执行机构。国内执行机构负责参与方与ITER组织的日常业务沟通。联合执行体尽管在前期可能需要大量的时间用于沟通和协调，但是一旦消除障碍达成共识，执行效率就会显著提高。

在现有创新载体基础上，应以契约制为基本原则，以提高公共科研使命、效率和质量为主要目标，通过更为刚性的组织间合作，建立和完善不同创新载体联合组建国家重大创新基地的治理模式。

鼓励多部门联合组建独立产权的新机构

由于非独立建制的模式并不利于明确产权关系和各方权责，在现有创新载体基础上组建国家重大创新基地，在具备条件的情况下，应优先鼓励以独立产权的形式登记注册新的机构。独立产权制度可以淡化依托单位和人员身份色彩，也可避免松散联盟影响合作效果等问题。如果要整合的多个创新载体主要分布于一家单位内部，独立产权就不是问题。对于创新载体分散在多个单位的情况，可采取折中或过渡方案。在建设初期，各参与方按照贡献大小建立联合产权或紧密合作关系，磨合后逐步过渡到独立产权。研究人员由参建单位分派核心员工到联合基地设立的实验室，保持原单位的身份，接受原单位的考核和矩阵式管理。高级人员以固定为主，中级和辅助人员以项目组为核心，保持足够的流动性。

成立第三方管理机构和运营机构

在创新基地的建设期，政府部门可设立或授权第三方单位，建立综合管理机构，负责对所有联合建设的创新基地开展规划、认定、评价、政策制定等宏观管理。创新基地的行政主管是政府部门派出人员，而不是从各载体中抽调人员组成。对于创新基地的运行，则由参建各方共同出资并派专人成立管理委员会，作为独立的执行机构负责创新基地的运营管理，主要执行创新基地的决策事项并向创新基地综合管理机构报告工作。

坚持理事会决策下的法人治理结构

对于多家共建的创新载体而言，理事会制度是可行的决策机制。更重要的是建立健全各方参与、权力制衡的法人治理结构。创新基地的重大决策应由相关部门、综合管理机构、参建方及同行专家构成的理事会负责，主要审议和决定创新基地的战略规划、管理制度、研究方向、年度预算等重大事项。日常管理主要由公开招聘的创新基地管理层负责。可根据发展需要，成立学术委员会、投资委员会、公共事务委员会等若干专业化的决策辅助机构。