英国基础教育均衡发展的政策透视

杨登伟+刘义兵

英国作为世界上基础教育最为发达的国家之一，同样面临着基础教育发展不均衡的困境。20世纪90年代以来，为了促进基础教育的均衡发展，实现“每所学校都成功，每个孩子都优秀”的全纳教育目标，英国政府在不同时期根据社会的实际情况制定实施不同的教育政策。这些政策措施对英国基础教育的均衡发展产生了积极的促进作用，也为我国基础教育的均衡发展提供了一定的借鉴意义。

英国政府  基础教育  均衡发展  政策

一、英国基础教育均衡发展的背景

20世纪90年代以来，知识经济初见端倪，经济全球化迅猛发展，科技在综合国力竞争中的作用更加突出。科技的发展靠人才，人才的培养靠教育，教育受到了前所未有的重视。世界各国在基本实现基础教育的普及之后，逐渐将教育改革的重心转向基础教育的均衡发展。1994年联合国教科文组织在西班牙萨拉曼卡召开的世界特殊需要教育大会上，提出了旨在追求民主、平等、公正的“全纳教育”（Inclusive Education）;2000年召开的世界全民教育论坛，提出争取到2015年使所有儿童都能获得高质量的初等教育的目标[1];2011年，联合国教科文组织在中国成都召开教育会议，以“推进教育均衡发展，提升教育国际化水平”为主题。由此，形成了促进基础教育均衡发展的热潮，基础教育是否均衡成为检验各国教育水平的重要指标。以撒切尔夫人为首的保守党政府在20世纪80年代推行“教育自由化”的理念，即倡导教育的市场化改革，将政府和学校视为教育的“生产者”，家长和学生视为教育的“消费者”，鼓励家长自由择校，学校间自由竞争，通过市场调节机制达到提高教育质量、培养精英人才的目的。这种精英化的教育模式，严重损害了不利处境学生的受教育权，也阻碍了教育的健康有序发展，受到人们的批评和指责。为了适应国际教育改革的潮流，改变精英化教育模式，实现教育的均衡发展，1997年重新上台执政的工党政府将教育放在与经济等同的地位，“把增加教育投入、改革教育体制、提高教育质量作为政府立法的首要目标”。[2]自此以后，英国政府始终以实现“每所学校都成功，每个孩子都优秀”的全纳教育为目标，以薄弱学校改造为重点，以照顾绝大多数学生的利益为出发点，对基础教育进行大刀阔斧的改革。

二、英国基础教育均衡发展政策的发展历程

所谓基础教育均衡发展，“一是确保人人都有受教育的权利和义务，这往往是由国家通过法律的形式加以确认和保障;二是提供相对平等的接受教育的机会和条件，即在教育经费、教育设施、师资水平、教学内容等方面有相对均等的条件，学生在教育的过程中受到平等对待;三是教育成功机会和教育效果相对均等，使每个学生接受教育后都能达到一个最基本的标准，都能获得学业上的成功”[3]。为了实现基础教育的均衡发展，使每个学生都能获得均等的教育机会，英国政府在不同时期根据社会的发展实际制定实施不同的基础教育政策。

1.保障入学机会均等阶段（1997年-2000年）

入学机会均等是教育均衡的前提条件，为教育过程和教育结果的均等奠定了基础。为了使不利处境学生享有均等的入学机会，以工党为代表的英国政府一方面制定实施了“确保开端计划”（Sure Start），旨在使不利处境学生在入学起点上实现公平;另一方面，调整基础教育入学政策，扩大家长的自主选择权，增加学生进入优质学校学习的机会。

1998年，为了解决不利处境和少数民族家庭儿童缺乏正规教育、学生受教育程度低的问题，工党政府制定并实施了“确保开端计划”，旨在使所有儿童都能有一个良好的开端，为接受基础教育做准备。该计划规定，“从母亲怀孕、儿童零岁开始，将健康养护、家庭支持、儿童关怀与教育等整合起来，对不利儿童和家庭提供较广泛的服务，包括医疗保健、儿童养育、早期教育和家庭支持等”。[4]试点成功后，工党政府将支助对象扩展到所有年龄在9个月至14岁的儿童，包括有特殊需要的儿童及年龄可至16岁的青少年，并且又制定了“儿童保育十年”战略项目和“早期奠基阶段”规划，试图使处境不利儿童获得与一般儿童等同的教育和发展，让每一个儿童都能取得成功。到2003年，几乎所有的4岁儿童，88%的3岁儿童，都能接受某种形式的免费早期教育，而且524个确保开端地方计划全部得到认可和投入运行。2004年，所有的3岁儿童都能获得免费的部分时间学习[5]，基本保障了贫困及少数民族儿童接受早期教育的权利，也基本实现了入学起点的均衡。

虽然《1988年教育改革法》赋予家长自由择校的权利，规定学校要满足家长自由择校的要求。但是，由于优质教育资源的有限性与家长对“名校”的需求间的矛盾异常突出，很多家长不惜一切代价将孩子送往名校就读，不仅挤占了弱势群体接受优质教育的机会，也导致优质学校人满为患，而薄弱学校则因招不到人面临倒闭的困境。为了保障家长的自由择校权，使贫困和少数民族学生也能享受到优质的教育资源，工党政府于1998年出台了《学校标准和组织法》（School Standards and Frame work Act 1998），规范学校的入学标准，要求学校的招生必须公正、透明，并赋予家长上诉的权利，还在学校和家长之间设立学校裁判员，以调解家长与学校之间的矛盾。此外，缩减特色学校以能力为取向来选择学生的比例，将其控制在10%以内，以避免将家长择校蜕变为学校选择学生的局面。[6]此后，工党政府又颁布实施了多部法律，明令禁止学校根据家长的经济条件、社会地位和对学校的赞助等录取学生，鼓励学校采用随机抽签的方式为所有申请进入优质学校的学生提供均等的机会。

2.提升教育质量阶段（2000年至今）

进入21世纪以后，工党政府将教育改革的重心转移到提升教育质量上，通过改造薄弱学校、严格教师准入和考核、增加教育拨款等政策，不断扩大优质教育资源的比重，增加学生享受优质教育资源的机会，为学生的健康发展创造有利条件。

（1）薄弱学校改造计划

①特色学校计划（Specialist School Programme ，SSP）

英国是世界上第一个实施特色学校计划的国家。早在20世纪80年代撒切尔夫人执政时期就已提出并实施了该项计划，旨在为企业提供专门的技术人才。1997年工党政府扩大特色学校的范围，鼓励更多的中等学校成为特色学校。特色学校是指中等学校根据自身优势，在艺术、贸易与企业、工程、语言、数学与计算、科学等科目中选择一门或几门作为本校的特色科目，通过与私营部门赞助者合作及接受政府的额外补助，达到提高教育标准和质量的目的。特色学校计划实施以来取得了重要的成就，不仅提高了学生的学习成绩，改变了学生的学习态度，提高了教师的教学水平和学校的教学质量，而且丰富了课程类型，调动了学生学习的积极性，发展了学生的个性，也加强了学校与社区、私营部门等的合作。据统计，2003年特色学校已达到1000多所，2004年发展到1686所，占中学总量的54%，现在已发展到2000多所。[7]

②学院内学校计划（The Academies Programme）

学院内学校计划是工党政府2000年颁布实施的计划，其目标在于为不利处境学生、少数民族学生等提供特殊帮助，以提升学生的学业水平，改变薄弱学校长期以来形成的低成就、低期望的不良处境，使薄弱学校转化为优质学校。学院内学校是独立的学校，资金主要来源于赞助者和地方政府。与其他学校相比，学院内学校拥有较多的特权，如自主决定员工的薪酬、自由安排教学，赞助合作者自己决定对学校的改造等。由于学院内学校计划在短期内取得了良好的效果，工党政府决定对其进行改进和完善，在2006年颁布的《教育与督导法》（Education and Inspection Act）中宣布实施信托基金学校计划（Trust Schools）。信托基金学校需要与企业、大学、慈善机构和其他学校等建立的慈善基金会合作，由地方政府提供资金，享有广泛的自治权。[8]学院内学校计划立足于对薄弱学校的改造，将处境不利学生作为重点扶持对象，从本校的实际出发，充分利用校内校外两种资源，以提高学生的学习成绩、改善学校的教育质量为目标，成为薄弱学校向优质学校转化的重要措施。

（2）教师质量提升政策

教师是学校教育的关键因素，是教育质量提升的保障。为了充实中小学的师资队伍，给学校输送更多的优秀教师，2007年英国政府颁布的《儿童计划：建设更加美好的未来》（The Childrens Plan：Building Brighter Futures）明确提出，要为早教工作者提供资金支持以促进其专业能力的持续发展，未来三年内将投入4400万英镑引入新的教师资格认定制度，确保早期教育教师达到硕士学位水平，同时确保新入职教师至少经过一年的入职培训。[9]2009年发布的教育白皮书《你的孩子，你的学校，我们的未来：建设一个21世纪的学校制度》（Your Children，Your schools，Our Future：Building a 21st Century School System）指出，“应该使每一所学校都拥有受过好的培养和有高的技能的教师;同时，将继续不断地追求最有能力的大学毕业生担任教师，并在一位教师的整个生涯中提供高质量的培训和促进专业发展。”[10]此外，为了鼓励优秀教师到薄弱学校任教，自2009年9月起加盟薄弱学校的教师除了可以享受高额的补助、共享教育教学网络外，表现优异者还能获得更多的学历提升的机会。工党政府一方面严格教师准入和聘用制度，严把教师质量关;另一方面，通过实施优惠政策，吸引优秀教师到薄弱学校任教，提升薄弱学校的师资水平。这就壮大了薄弱学校的师资队伍，增强了学校的教育实力，为教育资源的均衡配置奠定了基础。

（3）增加教育财政拨款

英国是世界上最为发达的资本主义国家之一，拥有雄厚的经济实力，为教育的发展奠定了坚实的基础。英国基础教育的经费来源主要有国家的教育拨款、地方的税收和社会的捐助及学校的创收等。其中，国家财政拨款占近80%的比例。近年来，为提升教育质量，提高教育的国际竞争力，促进教育的均衡发展，工党政府将增加教育投入、改革教育体制作为政府的首要任务。有数据显示，2001-2002年英国公共教育经费支出占GDP的比重为5%，2004-2005年涨到5.4%，到2009年达到5.61%[11]。而且，学生人均教育经费从1997年到2006年增长近1000英镑。[12]为了保证教育经费支出的公平，规定中央和地方政府的教育拨款均以学生数为单位，当然也会适当地考虑各地的经济发展和消费水平。此外，工党政府为旨在扩大不利处境学生接受优质教育的专项计划设置了专项资金，如“教育行动区计划”中的行动区享有25万英镑的追加拨款，“国家挑战计划”预计在三年内投入4万英镑的拨款，为特色学校设置专项补助等。充足的经费来源，为教育的均衡发展提供了保障，是基础教育均衡发展不可或缺的重要因素之一。

三、英国基础教育均衡发展政策的特点

1.从追求起点公平到追求过程和结果公平

20世纪90年代末，以工党为代表的英国政府将教育改革的重心放在扩大入学机会上，从“确保开端计划”的实施和《学校标准和组织法》的出台，到后来的《教育与督导法》、《入学操作规章》等的颁布实施，均是为了扩大家长的选择权，保障每一个孩子都能享有平等的入学机会，都能接受优质的教育。进入21世纪以后，在基本实现入学机会均等的基础上，工党政府将教育改革的重心转向对薄弱学校的改造和扶持上，即注重教育过程和结果的均等。工党政府通过不断地增加教育拨款，制定改造薄弱学校的专项计划，改革监督体制等政策，以加大对薄弱学校的扶持，扩大优质学校的范围，提升教育质量，力求实现各个学校在基础设施、师资队伍、学生学业成就等方面的均衡，为每一个学生的成功创造有利的条件。

2.由重视少数人的发展到重视多数人的成功

以撒切尔夫人为首的保守党政府在20世纪80年代大力倡导“教育的自由化”，精英化的教育模式得到极大的推崇。虽然保守党政府制订了“辅助学额计划”，要求学校为成绩特别优异的学生预留10%的名额，由政府负责他们的学费，但是受名额的限制，绝大多数的不利处境学生仍旧被排除在优质学校之外。工党政府上台以后，将教育目标调整为教育机会的均等和绝大多数学生的发展，提倡“每所学校都成功，每个孩子都优秀”的全纳教育理念。1998年《追求卓越的学校教育》（Excellence in School）白皮书将教育改革的着眼点放在提升大多数学生的学业成就上，把学生学业表现不良的教育薄弱地区和薄弱学校作为改革的突破口。[13]2006年，布朗首相明确指出，“英国的抱负是建立世界级的教育体系，成为全球教育的领头羊。世界级教育体系不能容忍失败，任何儿童掉队或使儿童失败的学校都是不能被接受的”。[14]2007年的《入学操作规章》和《学校录取申诉规章》（School Admissions Appeal Code）提出，禁止学校根据学生家长的经济条件、社会地位和对学校的赞助等录取学生，学生家长自由择校，除非招生已满，学校不能拒绝家长的申请。此外，政府还鼓励学校间的合作，通过资源共享，互助协商，共同提升学校的教育质量，以满足学生对优质教育资源的需求，促进绝大多数学生的发展。为了增加办学主体的多样性，政府关闭限期整改仍无效果的学校，实施“自由学校”计划，赋予家长、教师、社会机构等办教育的权利。工党政府以全纳教育理念代替精英化教育理念，照顾到绝大多数学生的发展，这是时代发展对教育提出的挑战，也是教育现代化、民主化的需要。

3.从形式公平到实质公平

保守党政府的精英化教育模式，严重损害了下层阶级的受教育权。从表面看，似乎是分数面前人人平等，根据学生的能力、成绩和性向及意愿进入不同的学校。实质上，学生的能力、成绩和性向受家庭经济条件、社会地位、父母的受教育水平等因素的影响，不利处境学生只能在教学环境差、基础设施落后、教育质量低下的薄弱学校学习，以减轻家庭的经济负担。1997年，布莱尔首相提出“第三条道路”（The Third Way）的施政纲领，对教育进行大刀阔斧的改革，旨在帮助不利处境儿童在起点上获得发展，尽可能地使儿童处于同一起跑线上。在“第三条道路”的指导下，历届工党领袖均将教育改革作为重中之重，通过制定专项计划、提供专门的帮助和扶持、增加额外拨款等途径，改善薄弱学校的教学条件，提升学校的教育质量，缩小校际间的差距，使薄弱学校向优质学校转化，为每一个学生提供优质的教育。不论是“特色学校计划”、国家挑战计划”，还是“学院内学校计划”等，都是以学生的发展为中心，以提升学校的教育质量为目的，使每一个学生都能得到应有的发展。教育的公平由追求形式上的平等转向追求实质上的公平，真正实现绝大多数学生的发展。

4.由注重数量向注重质量转化

20世纪90年代，工党政府通过制定法律、设置监督机构、赋予家长权利等途径，限制学校的招生条件，鼓励家长自由择校，帮助尽可能多的不利处境学生获得进入优质学校的机会。但是，优质教育资源毕竟是有限的，难以满足所有学生的需求，尤其是不利处境学生，进入优质学校更是难上加难。如何满足所有学生对优质教育资源的需求，如何保证每一个孩子都能享受高质量的教育，成为工党政府不得不思考和解决的问题。为了实现教育的均衡发展，保证所有儿童享受到优质的教育资源，2000年以后，工党政府转变观念，将增加优质教育资源、提升教育质量作为工党的重要任务，将教育改革的重心转移到对薄弱学校的改造。不断地加强对学校的改造和监督，增加学校的教育经费，提升教师质量，改革教育方式，转变教育理念等，提升学校的教育质量，使每所学校都能取得成功，每个学生都能得到发展。

四、启示

英国作为基础教育最为发达的国家之一，其在追求基础教育均衡发展的道路上所做出的努力是值得我们学习和借鉴的。目前，我国基础教育的发展并不如人意，城乡之间、区域之间、校际之间、群体之间均存在较大的差距，尤其是城乡之间的差距不断扩大，成为基础教育均衡发展的“瓶颈”。如何缩小基础教育间的差距，保证孩子不仅有学上，还能上好学，成为当务之急。虽然我国与英国的意识形态、经济基础、政治制度等不同，但对教育均衡发展的追求却是相同的。因此，英国政府为实现基础教育均衡发展而制定实施的政策，如基础教育入学政策、薄弱学校改造政策、教育经费政策等，是值得我们学习和借鉴的。总之，基础教育的均衡发展是一项系统工程，需要我们长期不断的努力。

参考文献

[1] 李春霞.英国“城市教育优异计划”（EIC）研究.重庆：西南大学，2011.

[2] 杨军.英国促进基础教育均衡发展政策综述.外国教育研究，2005，32（12）.

[3] 冯宜德.试论基础教育的均衡发展.华章，2010（12）.

[4]  什么是确保开端计划[EB/OL].[2002-12-01]/[2013-11-20].http：//www.age06.com/Age06Public/SPEAuditing/PostPreview.aspx？view&

ContentId=51294.

[5] 潘发勤.21世纪初的英国教育政策及其进展.世界教育信息，2004（9）.

[6] The1998SchoolStandardsandFrameworkAct，section86—88—89[EB/OL].[2013-11-9].http：//dera.ioe.ac.uk/9369/.

[7] 潘发勤.21世纪初的英国教育政策及其进展.世界教育信息，2004（9）.

[8] The Childrens Plan：Building Brighter Futures[EB/OL].[2013-11-1].http：//www.google.co.jp/books？id=gzN2YqfnT-gC&

printsec=frontcover&hl=zh-CN#v=onepage&q&f=false.

[9] 倪小敏，勾月，单中惠.21世纪第一个十年美英两国基础教育政策的公平取向.外国教育研究，2011，38（9）.

[10] 彭虹斌.英国工党执政期间教育财政投入政策研究[EB/OL].[2013-12-15].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4ee7096d01012osa.html.

[11] 佚名.英国：为义务教育不断增加经费.教育，2007（4）.

[12] 汪利兵.公立学校私营化：英国“教育行动区”计划案例研究.比较教育研究，2001（1）.

[14] 曹大辉.英国教育改革新动向：学校和家长将享有更多的权力.世界教育信息，2006（3）.

【责任编辑  王  颖】