需求理论视角下的地方政府执行力研究

摘 要 通过分析地方政府执行力弱化的表现：执行力度不足、执行强度不强、执行效度不高，从马斯洛需求理论视角分析了政府执行力弱化的根源，主要体现在行政人员健康执行心态缺失、行政人员自身素质偏低、绩效评估机制不够完善、激励机制不足，有针对性地提出提升政府执行力的途径：解决行政人员的生理需求和安全需求、营造爱的氛围，增强归属感、尊重行政人员、完善自我实现途径。

关键词 需求理论 政府 执行力

作者简介：伍世孟，广西大学公共管理学院2012级行政管理专业研究生，研究方向：政府行为与公共政策分析。

中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-137-02

近年来，社会上出现了质疑政府能力的声音，原因在于政府对社会问题没有及时解决。而政府对社会问题没有及时公正解决，不是因为政府制定不出好的政策，而是政策没有得到贯彻。政府执行力强弱直接关系到政府是否得到民众的信任，政策是否得到有效执行。为此，政府有必要对政府执行力进行强化，提高自身的执行力，赢得民众的信任，更好地服务于社会。本文通过运用马斯洛需求理论探究政府执行力效力缺失的原因，提出增强政府执行力的途径，对于拓展政府执行力建设的理论视野，有着重要的意义。

一、地方政府执行力弱化的表现

地方政府执行力是指地方政府及其工作人员，整合各方力量，贯彻执行国家大政方针、政策、决议，有效完成政府既定目标和任务的能力。从政策执行力度、强度、效度三个维度来把握政府执行力弱化的表现。

（一）执行力度不足

政府执行力的强弱正比于政府执行的力度。在政府执行政策过程中，如果政府对于政策足以重视，加强执行的力度，则政策能够得到贯彻执行；若是政府对于落实政策，无畏于政策是否得到落实，则减弱执行力度。在现行国家体制下，部分地方政府能够很好完成上级交代的任务。但同样存在着部分地方政府敷衍了事，对于执行政策，完全依赖于是否有利于自身，而不是出于政策本身。因此，政府得不到民众的信任，政府执行力被严重的削弱。

（二）执行强度不强

政府部门执行政策时，往往取决于执行的效果能否快速有效。对于需要持久性投入政府力量的政策，则是投入力量不足，执行强度不强。当政策进入攻坚阶段时，往往不能持续增加强度。如政府部门存在一种普遍现象：执行政策，往往集中于一段时间，之后便放松执行的强度，甚至是搁置一边，导致政策半路夭折，没有达到政策应有的效果。即便是政府部门愿意推行先行政策，也因为执行的强度不强，影响了政府执行力，弱化了政府执行力。

（三）执行效度不高

所谓执行效度，包括两方面的内容：一方面是指政府执行的效率，即执行所产生的社会效益与执行成本之比；另一方面是指政府执行活动的有效性，即政府执行的有效度和人民满意度。政策执行若没有效率，便失去了政策原意；执行活动缺乏有效性，则与无政策无异。目前，政府在公共政策执行过程中，执行效度普遍不高，往往存在执行成本过大，人民满意度低，容易导致民众的反感，最终导致政策执行不到位，影响政府执行力。

二、马斯洛需求理论视角下政府执行力弱化的根源

马斯洛需求理论把需求分成生理需求、安全需求、爱和归属感（亦称为社交需求）、尊重和自我实现五类，依次由较低层次到较高层次排列。在自我实现需求之后，还有自我超越需求，但通常不作为马斯洛需求层次理论中必要的层次，大多数会将自我超越合并至自我实现需求当中。需求层次理论有两个基本出发点，一是人人都有需求，某层次需求获得满足后，另一层需求才出现；二是在多种需求未获满足前，首先满足迫切需求；该需求满足后，后面的需求才显示出其激励作用。一般来说，某一层次需求相对满足了，就会向高一层次发展。相应的，获得基本满足的需求就不再是一股激励力量。

马斯洛需求理论对我们理解和提升政府执行力具有很大的启发性。由于中国地大物博，各地情况不一，政策涉及面广，政府执行情况也因此而显得不同。在执行过程中强调人的需求，满足人成就感，属于典型的需求问题。正因为人有各种需求，行政人员由于各自的需求不一致，在执行政策过程中出现偏差，弱化政府执行力。因此，通过马斯洛需求理论分析政府执行力，探究人的需求理论对于加强政府执行力的建设有着重要意义，也是提升政府执行力的重要渠道。目前，我国公共政策的执行总体状况良好，但依然存在政策执行不到位、执行出现偏差的现象。从马斯洛需求理论的视角来看，政府执行力弱化的主要原因表现在以下四个方面：

（一）行政人员健康执行心态缺失

行政人员作为公共政策的直接执行者和贯彻者，已成为影响政策能否有效执行的直接因素。行政人员存在执行心态不健康的问题，严重制约着政府执行力。主要表现在：一方面是责任心不强。地方政府行政人员责任意识淡薄是影响政府执行力的首要原因。部分行政人员存在责任心不强的现象，影响了政府执行力，弱化了政府执行力。另一方面执行态度消极。政府中部分行政人员在公共政策执行过程中，缺乏应有的素质，消极对待政策，缺乏主动性，机械对待政策。不仅影响自身素质的体现，有极大的削弱了政府执行力，影响政府在民众中的形象。

（二）行政人员自身素质偏低

尽管国家实施公务员法已有一段时间，但还存在部分行政人员的素质没有达到要求，主要表现在：一是对政策曲解。曲解政策，造成政策执行的偏差，因而降低了政府执行力。由于行政人员在政府机关中容易凭借经验来办事，教条式、形式化的曲解政策，造成弱化政府执行力。二是缺乏实践能力。任何一项公共政策都要通过执行才能体现出其价值。之所以出现国家政策执行不到位、出现偏差，是因为行政人员的综合素质明显偏低，缺乏执行应具备管理理念、技术、知识、方法，缺乏实践能力，导致政策执行效率低下、执行效果不佳。

（三）绩效评估机制不够完善

目前，政府部门常常存在这样一种现象：能人忙死，闲人闲死。之所以这种现象长期存在，是因为缺乏明确的检验标准和专门的评估反馈渠道，绩效评估难以做到公平公正，容易导致绩效评估流于形式，减弱行政人员的积极性，影响政府执行力。因此，缺乏有效的绩效评估机制会直接影响执行力的效果，导致执行过程中出现消极行为。

（四）激励机制不足

政府执行的效果的最终是由政府行政人员来体现。目前，国家的激励机制主要在物质和精神两个层面，以精神为主，物质为辅。由于激励机制过于单一，容易出现自发性和盲目性，对行政人员没有起到激励作用。诸如，在晋升激励方面，公务员的晋升缺乏统一、明确、具体的衡量标准，既没有做到公平公正，也损害了行政人员的积极性。精神奖励，也因为时代发展，其作用大大削弱。如功绩制、荣誉称号等已远远不能满足行政人员的实际需求，缺乏激励作用。

三、马斯洛需求理论视角下政府执行力建设的途径

如何克服公共政策得不到贯彻执行的问题，从政府执行力的主体来看，关键在于政府行政人员。结合马斯洛需求理论视角，呈现出一个重要的解决办法：行政人员层面。一切政府执行力问题，终究归结于行政人员的问题。政府行政人员的需求得以满足，方能激发其工作积极性，进而才能提升政府执行力。为此，我们须结合政府执行力和行政人员的需求，从行政人员的需求出发，通过解决行政人员的生理需求和安全需求、营造爱的氛围，增强归属感、尊重行政人员、完善自我实现途径，充分满足行政人员的需求层次，以促进政府执行主体的积极性，进而提升政府执行力。

第一，解决行政人员的生理需求和安全需求。从马斯洛需求理论可知，生理需求和安全需求是人的最低两个层次需求。只有基本需求能以满足，人才有干劲，才有完成任务动力。而行政人员是政府执行力实现的主体，若是行政人员的基本需求未能满足，则其缺乏工作的动力。政府执行力之所以低下，是因为行政人员的基本需求还没有得以满足。从需求理论视角可知，通过满足行政人员的基本需求——生理需求、安全需求，使其有足够的动力开展工作，促进落实政策，提升政府执行力。政府应关心行政人员，了解行政人员的基本需求，通过各种渠道满足其需求。如通过部门间的交流、文艺活动等，促进行政人员内部交流，使其安顿稳定，增强其对政府的安全感。因而，要使政府执行力得以提升，首先要解决行政人员的基本需求，进而才能提升政府执行力。

第二，营造爱的氛围，增强归属感。马斯洛认为，人有着社交需求必要。没有人能够独立于社会之外而生活下去。而爱与归属感正是人所需求的必备需求。因此，政府执行力能否得以更高层次地提升，需要使行政人员对政府部门有一种爱和归属感。为了营造爱的氛围和增强归属感，政府部门应该加强执行力文化建设，营造良好的执行文化氛围。执行力文化是政府组织内的全体执行主体所共享的，是关于“执行”价值观念、信念以及行为规范的总称。目前，地方政府普遍缺乏应有的执行文化氛围。要培育执行文化氛围，需要地方政府结合自身特点，根据实际情况建设执行文化。总体上看，就是要发挥凝聚力、感染力和感召力的作用，使全体行政人员“劲往一处拧，力往一处使”，团结一致向前，进而营造出爱的氛围和增强行政人员的归属感。基于人更高层次需求——爱和归属感，行政人员得以满足，提升自身的办事效率，促进提升政府执行力。

第三，尊重行政人员。行政人员在日常工作中存在着巨大的压力。一方面来自于政府部门，其需要完成上级交代的任务，需按时按质完成；另一方面来自于人民群众。因为政府服务的对象是人民群众。人民满意不满意俨然成为行政人员工作评判的标准。而人民的满意程度往往因人而异，有时难免让人难以满意。行政人员的压力因而产生。因此，尊重行政人员，体谅行政人员，方能使其更好地发挥自身能力，服务政府，服务人民。据此，政府部门应该完善绩效评估机制。实行有效的绩效评估机制，最大限度地尊重行政人员。通过绩效评估，最大限度地做到尊重政府部门中的行政人员，充分发挥行政人员的能力，提升政府执行力。

第四，完善自我实现途径。人，总有向前的动力，不断完善自我。从马斯洛需求理论可知，自我实现是人最高的需求。当人的其他层次都实现时，自我实现成为人动力源泉。相应的，政府执行力达到一定程度后，要实现突破，就要充分考虑行政人员的最高层次需求。通过行政人员的最高层次需求——自我实现，挖掘行政人员的更大潜能，进而更大程度上提升政府执行力。为了实现行政人员的自我实现，政府部门应该建立激励机制，进而充分激发行政人员的潜能，使其自我实现。制定具体的激励机制，配以奖赏分明的选择性激励措施：奖励高质量的执行工作，奖励出色的执行工作，奖励默默无声的有效行为。因此，从马斯洛需求理论来看，充分考虑行政人员的自我实现的需求，通过政府建立的激励机制，满足行政人员的自我实现的需求，提升行政人员的积极性，提升政府执行力。

地方政府的执行力能否得以提升，关键在于行政人员。行政人员的需求能否得到最大限度地满足，则关乎着政府执行力高低。因此，从马斯洛需求理论出发，通过激发行政人员的基本需求，并逐一满足其高层次需求，进而提升政府执行力。

参考文献：

[1]卢美圆.公共选择理论视野下的地方政府执行力研究.江苏省社会主义学院学报.2011（3）.

[2][美]亚伯拉罕·马斯洛. 许金声等译.动机与人格.中国人民大学出版社.2008.

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