政府规制视角下企业海外并购问题研究

田 原

(1.北京交通大学中国产业安全研究中心，北京 100000;2.中国电子信息产业发展研究院，北京 100000)

近年来，全球经济在金融危机、欧债危机影响下压力增大、增长受阻，前景不乐观。发达国家作为全球并购市场的主体，受内外部因素影响，全球并购市场急剧萎缩。我国企业在经历数年积累之后，拥有了大量外汇储备，具备了强大实力，同时拥有需求持续快速增长的外部市场，在经历了产能急速扩张之后，急需在全球进行上下游并购来保证原材料供应稳定和销售顺畅，在“走出去”战略推动下，我国企业积极拓展海外市场，海外并购快速增长。据统计，2013年下半年，中国企业海外并购交易数量创半年度历史新高，中国企业海外并购活动持续平稳推进。但同时，我国企业海外并购现存诸如国有企业海外并购领域单一、对目标国法规体系了解不足、中介服务机构职能缺失等问题。海外并购是一项复杂工程，在此过程中离不开政府部门的作用与支持。政府规制是政府与企业围绕市场而发生的关系，是政府对企业经营活动的监管和规范，通过政府规制，可以创造正常的并购市场环境、维护有序竞争的市场秩序。比较分析发达国家对企业海外并购开展规制的做法与经验，详细分析我国企业海外并购面临的机遇和挑战，集中探讨当前形势下政府规制促进企业海外并购的对策，对新形势下进一步鼓励我国企业“走出去”，具有十分重要的理论价值和现实意义。

一、发达国家海外并购政府规制行为经验分析

世界各国根据各自国情制定了各异的海外并购相关规制体系，从实践效果来看，以发达国家的规制体系更为健全。本文对美国、欧盟、德国等海外并购政府规制程序、规制体系较为健全的发达国家和地区进行比较分析，总结其共性与一般规律，对其规制海外并购的政府行为进行研究。

(一)建立独立规制程序体系

建立规制程序体系是发达国家对海外并购进行规制的重点和关键。通过建立责任清晰地规制程序，能够使相关规制部门明晰管理职责和管理秩序，强调各部门管理的主次性、层次性，有效避免了由于部门较多引发的管理混乱。发达国家海外并购规制的程序规则，在总体上可以分为以美国为代表的法院中心型模式和以欧盟为代表的行政主导型模式。在美国法院中心型模式下，司法部反托拉斯局与联邦贸易委员会同时也负责有关行政、立法、调查、起诉和其他责任，联邦贸易委员会也可以根据授权协议对并购申请做出最终行政决定。但在美国，该机构没有司法审查的权力，即联邦贸易委员会和司法部只能就要求法院作出关于企业并购的最终决定向法院提起诉讼。法院在企业并购规制体系中居于核心位置。在欧盟，企业并购规制行为执行主体是欧盟委员会，负责并购案件的立法、调查、起诉与审判。欧盟初审法院和欧洲法院会在并购各方对最终决定无法达成一致并提起诉讼时才会介入。在行政主导模式下，行政机关被赋予了较大的程序主导权与自由载量权，因此行政效率相比美国法院中心型模式较高。

(二)准确界定相关市场范畴

相关产品市场与相关地域市场是发达国家规制机关海外并购重点考察的对象。相关产品市场和相关地域市场直接影响企业并购行为当事方市场势力的界定，对规制机关评价并购效应产生直接影响。美国联邦贸易委员会在加利福尼亚美国商店公司案例中认定，相关产品市场由超市市场构成。联邦贸易委员会认为，虽然其他形式的零售商，如百货店，专卖店，便利店都有不同程度的销售食品，但只有超市提供食品和非食品以及杂货产品数量达到数万种，具有能够满足消费者一站式购物需求的能力。美国联邦贸易委员会的意见也得到其他更多的证据所支持:一些调查数据显示，超市里面，他们主要考虑其他超市作为竞争对手，在价格策略方面，针对其他超市。相关地域市场是指一个产品和所有其他替代产品竞争的区域。欧洲法院的相关地域市场指的是“一个竞争产品的客观条件对所有销售商均一致的区域”。欧盟委员会则认为，相关地域市场是指“在某一区域，产品和服务供应商，在相同的条件下展开竞争，这一地区不同于临近地区，彼此的竞争条件也存在明显的区别”。

(三)严格开展海外并购审查

实施海外并购审查是各国设立管理和法律体系的核心目的。海外并购审查的范围和力度完全取决于并购行为对并购国国家利益的影响程度，以法律、政策、细则等多种形式予以固定，并随着国内国际形势的变化不断更新。美国对外资并购进行双重审查，联邦政府审查之后再经由州政府审查批准，联邦政府进行审查批准的依据和内容各有区别。依据《克莱顿法》，司法部反垄断局与联邦贸易委员会开展反垄断审查;依据《综合贸易竞争法案》，财政部外国投资委员会对可能危及国家安全领域的投资并购案件开展国家安全审查。针对国土资源、通讯、航空、交通运输、国防等特定领域，另有特定规制部门进行特殊审查并进行批准。

(四)建立健全政策服务体系

在发达国家海外并购的实践中，政府的支持和导向往往在关键时刻起到核心作用。因此，各国海外并购管理机构纷纷把建立健全政策服务体系作为重要工作，甚至采用法律法规的形式予以确定。从目前发达国家的具体做法看，采取的投资促进政策和措施主要有:给予融资支持，发达国家通常会采取向投资项目提供贷款等形式对本国企业对外投资提供直接的金融支持和融资便利。给予财政保障，税收优惠是发达国家对海外并购活动实施的较常见的财政支持政策，包括直接减免海外并购企业税收项目;准许对外投资企业实施亏损提留制度;对签有双边税收协议的国家，东道国给予税收减免优惠，投资国也取消征收抵补税等等。在保险措施方面，发达国家的保险机构近年来不断创新，通过制定国家投资保险计划等方式对投资国积极开展海外并购项目投资保险，对海外投资项目的投资保障作用显著。在信息服务方面，对海外投资项目给予信息服务和技术支持是发达国家的普遍做法，规制部门或者中介组织通过搭建信息平台等渠道汇总、整理和宣传母国投资环境与企业投资需求等信息等。在市场准入方面，发达国家通过产品认证、原产地规则，优先安排进口等方式对一些国家的部分产品进入投资国给予优先地位，有利于东道国吸引外国投资，特别是对出口导向的投资项目，具有明显的促进作用。

(五)持续监控海外并购效果

海外并购完成后，发达国家仍然对并购企业密切关注，运用各种手段不断加强监控和管理，将这种监管渗透到该兼并企业日常生产经营的各个方面，并在不同时期选择特定关注点进行重点管理。这已经成为发达国家并购管理机构的重要日常工作。欧洲国家对企业并购后市场份额的变化给予高度重视，欧洲法院规定:“对企业市场竞争力影响具有决定意义的因素是其市场份额的变化”，相关规制机关通过限制企业经营能力和限制并购企业规模防止并购后企业市场份额发生显著变化。另外，发达国家政府密切关注企业并购后的过度定价策略，限制并购企业较长时间内定价低于成本的低价活动，避免其恶意限制竞争的动机。发达国家规制机关对恶意定价行动采取立法等手段加以限制，如美国《罗宾逊－帕特曼法》与德国《卡特尔法》中，均对并购企业低于产品边际成本的定价行为明确加以禁止，对维护良好市场竞争环境发挥了积极作用。

二、我国企业海外并购的现状

(一)我国企业海外并购规模：海外并购市场持续活跃

近年来，全球经济增长受阻，前景不乐观，导致外资企业自顾不暇，兼并重组境内企业更显乏力;而相当一部分资金相对充裕的中国企业在经历了数年积累之后，已经具备了强大的实力，迅速在全球范围展开一系列大规模并购活动。从交易金额来看，2008年之前增长迅速，2008年之后受金融危机影响，逐年下滑。但从交易数量来看，2010年之后数量持续大幅增涨，反映出我国企业海外并购的活跃性(见下图1)。

图1 2006－2012海外并购规模

(二)我国企业海外并购主体：民营企业参与比重逐步增加

“国家队”出海是目前中国企业海外并购的主要特征。2013年，国有企业的海外并购交易则全年向好，交易金额亦保持高位。然而，不容忽视的是，近年来民营企业在并购市场上的影响日益扩大，逐渐成为中国企业海外并购的一支生力军。从2013年数据来看，上半年，中国大陆民营企业海外并购交易陷入低迷;但2013年下半年开始，民营企业的海外并购活动强劲反弹，参与了88宗海外并购交易并创半年度历史新高。与国有企业相比，民营企业在海外并购交易中更容易取得企业出售方和政府审批部门的信赖，民营企业灵活、高效的决策机制也使其在海外并购中更容易抓住市场机遇。

(三)我国企业海外并购区域：由传统的亚非地区向美欧地区转移

截至2013年上半年，在中国对外直接投资存量中，北美、欧洲与亚洲是中国对外投资的三大目的地，中国对北美的对外直接投资总量为912.4亿美元，欧洲为802.4亿美元，亚洲为666.4亿美元。另外，南美的巴西也成为中国对外投资的重要目标区域，巴西有2亿人口，在经济上与中国存在诸多互补，成为并购数额持续增长的地区。中国企业海外并购已遍布全球五大洲，包括欧洲、南美洲、北美洲、东南亚、非洲以及东欧、独联体等地区都是中国企业海外并购的目的地。企业海外并购的重心从传统的亚洲、非洲地区逐渐向北美洲、大洋洲和欧洲等地区转移。

三、新形势给我国企业海外并购带来的挑战

(一)东道国政府设置更为复杂的政治壁垒

当前国际环境给我国企业海外并购带来机遇，与此同时发达国家并购规制部门对海外并购活动开展国家安全审查的力度也在不断加大。美国的外国投资安全审查制度进一步强化。2007年，美国国会通过了时任总统布什签署的《外国投资与国家安全法》进一步强化了对外资投资美国资产的安全审查，只要交易涉及与美国国家安全有关的核心基础设施、核心技术及能源等核心资产，就会面临严格审查。2009年，美国又颁布了《外国投资与国家安全法》的实施细则《关于外国人兼并、收购和接管的条例》，重申了对于外国人通过交易行为有可能损害美国国家安全的行为，赋予总统中断或禁止该交易的权力，授权外国投资委员会减轻该交易所导致的对美国国家安全的任何威胁等。澳大利亚的外国投资审查委员会对主权基金和中国国企的每宗交易，不论大小都会详细审查。如2009年外国投资审查委员会已阻止2宗收购矿业的交易，两国关系也因中国铝业收购英澳矿业集团力拓未能开花结果受到影响。德国2009年初实施《国家安全审查法》，该法规将军工、航空等领域的国家安全审查扩展到铁路、能源、银行、物流等领域，并且仅对欧盟以外的企业在德国的并购进行审查。

(二)国际市场波动加剧产生较高并购风险

在海外并购过程之中，股权、品牌、技术等有形和无形资产的定价是否合理，是否导致目标企业的市场价值被过高估计，进而导致增加并购成本等，这是企业需要引起重视的风险。海外并购发生后，若目标企业为上市公司，其股价发生较大波动的可能很大，无论是过高增长还是大幅下跌均会为并购企业带来风险。为减小风险，目标企业需对国际资本市场有较好的了解，同时要有一支具备国际资本操作能力的人才队伍。目标企业财务信息不对称、对目标企业负债信息不能全面掌握也是海外并购中常见的问题。在金融危机与欧债危机影响下，许多公司资产负债结构与数额变动明显，海外并购中对目标企业资产进行公允评价更加困难，进一步增加了海外并购中的不确定性风险，企业负债的利率风险、应收款的信用违约、股票抛售风险、现金周转问题与存货价值下跌等各方面问题。这些问题较难发现或者量化难度大。

(三)企业海外并购整合控制难度加大

由于跨国并购的复杂性，其成功率相对较低。中国企业在海外并购中由于自身人才缺乏、管理不善、文化融入较差及整合能力欠缺等，导致中国海外并购后损失惨重。据麦肯锡调查，一半以上的中国企业对整合海外并购目标企业与企业自身的企业文化、管理理念与管理流程等内容没有足够的信心。贝恩管理咨询公司(Bain＆Company)的一项关于并购失败的调查研究表明:对全球范围内企业并购的失败案例进行分析，其中受并购后整合影响失败的比例为80%，并购成败在一定程度上取决于企业并购后的整合管理。中国企业海外并购要面临的重要任务包括加强并购整合保障企业并购后稳定运行、使并购目标企业管理层在并购后不发生大规模人事变动、维护我国企业与目标企业上游供应商及下游客户间的良好关系等方面。

(四)我国现有规制体系一定程度上限制了海外并购发展

在传统行政体制机制下，我国企业海外并购规制体系行政管制色彩相对严重，从审批程序来看，审批部门繁杂、责任不清晰情况仍然存在，对海外并购的限制因素较多。尤其在审批层面，海外并购企业必须经过“逐级审批，限额管理”的审批程序。我国企业海外并购监管机构层级多，并购程序繁琐，审批周期相对较长，容易错过机会。在新形势下，全球经济全面复苏，受并购交易价格、交易市场反应速度等因素影响，我国企业海外并购面临更加激烈的竞争，难度增加。此外，在资金支持方面也很欠缺，金融贷款方面有很多限制，其中包括国内贷款额度与特定外汇额度的规定。这些都限制了国内企业的融资，尤其是国内金融体系对民营企业海外并购资金支持不足，极大限制了我国企业海外并购的步伐。海外并购快速发展要求我国对现行的监管体制进行改革，其中外汇管制和审批程序被认为是目前急需改变的方面。

四、促进我国企业开展海外并购的政府规制策略

近年来，我国企业海外并购稳健发展，促进了我国对外开放水平的提高，对培养具有国际竞争力的优强大企业，促进经济转型升级和经济结构战略性调整发挥了积极作用，同时也带动了财政收入持续增长和社会发展，政府规制在推动企业海外并购中发挥了不可或缺的重要作用。规制部门应积极发挥在海外并购不良竞争现象中的协调作用，关注并积极参与国际投资规则和标准的制定，积极宣传中国经济国际化发展动向，在双边及多边贸易规则的制定中发挥更为积极的作用，维护我国企业的合法权力和利益。

(一)完善海外并购的法律法规体系

近年来，我国关于海外并购的政策法规逐渐健全，各相关部门在境外投资审批制度、外汇管理制度、国有资产境外投资管理制度、税收管理制度、境外投资担保制度等方面先后出台了十余项法律法规(见下表1)。究其内容，现有法律法规虽对企业海外并购的审批程序、融资渠道、投资管理、税收缴纳、投资担保等方面多有涉及，但目前我国还没有《并购法》，从现有法律法规的内容和数量来看，尚不足以称之为体系，相关法律法规的立法层次不高，部分内容存在交叉、重叠，企业和社会公众对规制部门依法执法的认识不足，法律效力较差。另外，规制部门应将我国与其他国家签署的双边投资保护协定等条例与现有法律法规有效配合，提高我国法律法规与国际规则接轨的程度。同时，根据国际环境的变化，重视对相关法律法规的制修订工作。

表1 我国已发布企业海外并购相关法律法规

(二)强化规制部门对海外并购的引导与协调

规制部门对海外并购的积极鼓励和引导协调对中国企业顺利开展海外并购，在海外市场扩大企业生产规模创造规模优势，在国际竞争中不断提升企业竞争力，这一过程离不开规制部门的鼓励支持与积极引导。加强对海外并购的宣传引导，要以更加开放、包容的心态鼓励海外投资，加强反对国际贸易保护的宣传力度，在保障国家安全的前提下进一步扩大对外开放的领域，为我国企业海外并购创造良好外部环境。对海外并购项目有针对性地实施策略，对于发生在能源资源等战略性资源和资源型产品领域、关系国民经济发展全局或长远利益而必须予以控制的海外并购，应以贯彻执行国家意志和战略意图的方式，在科学决策和严格审核程序的前提下，通过大型国有企业有计划、有步骤地实施收购;对科技、食品、不动产等竞争程度较高领域的海外并购，坚持以企业为主体，由企业根据自身的成长意愿、经营战略、资本运作能力、人才储备和抗风险能力等要素，自主开展投资活动，相关部门给予必要的引导与协调。发挥规制部门对海外并购的组织协调作用，政府部门要充分利用自身强大的功能和资源，协调各行业协会，共同为中国企业开展海外并购创造良好的环境，引导中国企业积极有效地开展海外并购，提高海外并购的成效和质量。

(三)加大海外并购政策支持力度

产业支持方面，强化产业政策的引领作用，结合我国产业发展实际，确定海外并购产业发展方向，制定差异化产业支持政策，促进产业结构调整，优化资源配置。融资支持方面，加大金融政策对海外并购活动的支撑力度，如适当放宽外汇管制，为企业在国际金融市场融资提供担保等，在企业海外并购中，发达国家保险机构会专设对外投资保障险种以区别于一般意义上的出口信用保险，为企业海外并购活动提供资金支持。财政支持方面，发挥财政资金的杠杆功能，对企业海外并购国际收入实施阶段性减免税，增加资金积累;发挥税收政策导向性功能，国家鼓励优先发展的海外投资项目，在税收政策上适当给予倾斜，对通过海外投资而带动出口的机器设备、原材料和中间产品给予出口退税;对资源开发型海外投资项目产品的进口给予同等或优惠关税待遇;对国内生产能力明显过剩、有良好的技术能力和明显比较优势、战略资源开发的行业和企业，给予税收支持。

(四)加强海外并购中介服务机构建设

从国际经验看，发达国家一般都有成熟的非政府中介组织系统，它们不仅能为企业跨国并购提供从目标企业财务状况到所在国政府监管政策等各个环节的全面信息，而且还能代理并购中涉及的诸多法律手续与业务。在我国，并购业务相关领域的商业中介或金融中介机构出现较晚，甚至部分中介机构目前还未接触过海外并购业务。近年来，我国已初步构建起由信托投资机构、券商和财务公司构成的投资银行体系，但与国际同行相比，实力水平相差甚远，服务水平还不足以满足我国企业开展海外并购业务的需求，我国企业在开展海外并购时很大比例上仍然不得不从国外投资银行机构寻求帮助，海外并购时所需的服务范围，基本上是国外投资银行和普华永道、德勤、毕马威、安永这“四大”会计师事务所的天下，不但增加了信息泄露、成本增加等并购风险，还可能对国家产业安全构成威胁。从国际经验来看，国外资本进入中国，同时进入的还有配套的会计师事务所、律师事务所和资产评估机构等专业服务机构。我国应大力发展海外并购专业服务机构，为海外并购提供包括资产评估、并购谈判和交易、法律问题解决、政府公关以及并购整合咨询等方面内容的整套专业尺度和系统，帮助企业在海外并购中维护合法权益。

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