农产品质量安全体系建设探讨

文│葛忠源（北京市平谷区动物卫生监督所）

例行监控制度是众多发达国家普遍采用的做法。

近几年，我国发生的“苏丹红”、“毒豇豆”、“毒韭菜”、“三聚氰胺”、“瘦肉精”等一系列食品安全事件，折射出我国农产品质量安全保障存在着很大的问题，农产品质量安全标准体系不健全，检测手段落后等，亟须管理体制的深化改革和标准体系、检测手段的更新。本文从我国农产品质量安全体系中存在的问题入手，分析农产品质量安全体系建设思路，为推进我国农产品质量安全工作提供参考。

一、目前我国农产品质量安全存在的问题

1.生产环节中农药、化肥、兽药等农资投入品高限量使用。长期以来人们对用农药防治病虫产生了依赖思想，因而不重视农业防治、物理防治、生物防治等综合防治措施。过多使用农药，加大农药残留，直接影响到农产品的质量。有的地方常年使用一种农药，用药结构单一，引发病虫抗药性，增加防治难度和用药数量；降低防治效果。不科学施用农药，如不能对症下药、乱用药、施药时机不当、配制比例不准确、农药用量偏大、用药次数偏多；使用限用高毒农药灌根防治地下害虫；禁用高毒农药还未彻底清除，违规使用禁用高毒农药的现象时有发生等。

2.加工环节中滥加化学添加剂。有的企业为了自己的利益，不顾社会的责任，进行非法生产，以获取更多的利益。在生产制作、加工处理等环节中超量、违规地使用食品色素、激素、防腐剂等成分，给农产品安全埋下隐患。如央视曝光个别企业在松花蛋加工制作过程中，使用化学用“硫酸铜”炮制，折射出个别企业把利益放在第一位而不顾食品安全问题，同时也反映了国标或行标的不完善及食品用“硫酸铜”的缺口。

3.产地环境污染问题越来越严重。农村过多使用农药、化肥，严重污染环境。化学肥料施于土壤中，被农作物吸收的只是其中的极小部分，大部分在雨水的作用下渗透到地下，污染地下水；农药的大量使用，导致土壤的有害物质残留非常严重，对农作物的生长和人类生活产生不良影响。畜禽粪便至少有2／3以上未得到利用就直接排放，进入水体或渗入浅层地下水后，大量消耗氧气，使水中的其他微生物无法存活，特别是一些含有抗生素类污染物渗入农业土壤，进而通过农作物吸收进入食物链，从而产生“有机污染”，严重危害人类身体健康。许多城市生活垃圾向农村运送扩散，而大部分农村并没有最基本的垃圾填埋处理场地，广阔的天地成了垃圾的天然排放场，影响到农村土壤、水源和空气的质量。

工业“三废”和生活污物排放量增加，以及农药化肥的大量使用等，使农田土壤、农区水系及大气受到了不同程度的污染，导致部分农田或菜田受到污染。另外，由于城市的扩建，原有良好的农田土壤、农区水系和大气，有可能面临遭受污染或破坏的危险。产地环境污染源主要有大气污染、水质污染、土壤污染，表现为农药化肥污染、畜禽养殖污染和农村生活污染以及工业污染，这些污染源对农产品质量安全均有极大影响。

4.生产组织化程度不高和文化水平低。我国农产品生产规模小，分散生产，独立经营，无论是购进生产资料还是销售农产品都是一家一户单独面向市场，分散的生产和经营不利于控制投入品的质量，也不容易统一产品质量。另外，我国农民受教育程度不高，缺乏科学生产的能力，对施肥、除虫、农药使用、何时收成等问题，都不能进行科学的操作，对农产品质量也造成了极大的影响。

5.农产品检测制度不完善。在农产品生产中，没有标准的质量检测体系，使得农产品形状和质量参差不齐，无法形成统一的标准。缺乏健全的市场准入制度，不合格产品又进入了市场中。由于农产品质量检测制度的不完善，使得我国农产品质量检测不能与国际接轨，形成不了统一的检测体制。有的产品即使达到了国家标准，但是由于各贸易国家的标准不一样，使得我国有些农产品在其他贸易国家成了不合格产品，严重阻碍了贸易出口量。

靠近生产前线的县（区）级或以下质量安全检测机构的建设普遍滞后，检测设备不配套、检测队伍不健全、检测水平较低、建设经费不足等问题，严重影响了基层农产品质量安全检测工作的开展。现有的县（区）农产品质量安全管理机构，多是根据不同的专业分设在现有相应的科室中进行兼管，由于农产品质量安全管理是一个系统的工程，而农业部门的各个科室都有各自的工作重点，将其分开来管理，要么造成职责重复，要么出现职责空缺，导致管理混乱。

6.农产品质量安全管理机构不健全。多部门联合管理，弊大于利。农产品质量安全涉及生产、加工、流通、销售和消费等多个环节，需要农业、工商、经贸、卫生等多个部门共同管理监督。多部门联合管理降低了政府在农产品质量安全管理上的效率，造成资源浪费，增加了农业生产者、经营者的负担。目前农产品生产经营管理主要仍沿袭计划经济时代的模式，农工商分离，产加销脱节。农产品质量安全管理权限分散在农业、贸易、工商、环保、卫生等不同部门，都依据相应的工作职能和行业法规，各自进行农产品质量安全管理、检测。这种多头管理的现象导致部门职责不清，主体责任难以落实，管理脱节，不利于农产品质量安全管理工作系统性开展。

7.市场准入制度不健全。食品安全问题的存在，在一定程度上映射出公共管理缺失、法律约束力弱、政府监管错位。由于存在制度上的“错位”和“缺位”，商品生产者和经营者在追逐自身利益最大化的同时，有可能带来负面社会效益，引起市场秩序混乱；缺乏农产品市场准入的统一标准，标准体系之间不能有效协调，食品卫生和安全标准普遍存在着交叉、重复和空白的问题。

我国一家一户的小规模农业生产模式，导致了进行统一的农产品质量安全检测认证存在相当大的难度，加大了质量检测认证的工作量，使统一市场准入制度的普及困难；我国与农产品市场准入有关的管理机构包括农业部、卫生部、商务部、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局、国家环境保护总局、国家工商行政管理总局等，监管部门众多，监管的法律规章众多，使生产者和消费者难以适从；无统一的专职机构，造成职能交叉、多头管理，管理体制不顺，难以实现对农产品质量安全的有效监管。

二、我国农产品质量安全体系建设分析

1.明确农产品质量安全研究方向。中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所所长叶志华认为，我国农产品质量安全未来发展，应重点加强农产品质量安全检测技术、风险评估技术、农业及农产品质量安全标准、质量安全管理体系等方面的创新研究和学科建设，努力构建农产品质量安全科技创新平台，同时开展广泛的国际合作交流，加快在农产品质量安全标准及检测技术领域与国际接轨的步伐。

按照这个科研思路，必须做好两项基础工作：一是分析和明确农产品质量安全方面的科技需求，二是确定我国现阶段农产品质量安全研究的重点领域。叶志华认为，我国现阶段农产品质量安全研究应主要集中在以下重点领域：积极开展从农田到餐桌全程质量安全控制技术研究；深入开展农产品快速精准多目标检测技术研究；广泛开展以科学为基础的风险分析研究；进一步加强农产品质量安全标准研究。

2.逐步修订完善法律法规体系，强化监督执法。美国有关食品安全管理方面法律法规的制定和修订，大都紧随着重大食品安全事件的发生，不仅及时适应了管理的需求，而且也非常注重法规的周密性和可操作性。2006年《中华人民共和国农产品质量安全法》的颁布与实施，为我国农产品质量安全事业奠定了法律基础。但总的来说，与现实需求相比，仍然存在不少的法律空缺和缺陷，在依法行政上，远没有做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

我们应借鉴美国食品安全管理法律法规体系中的经验，尽快建立和完善农产品质量安全管理方面的法律法规，修订出台有关农业产地环境管理、农业投入品管理、生产与加工过程管理、储运与流通经营管理、监督检查和法律责任等方面细致的配套规章，使执法管理行为具有充分的法律依据，在此基础上强化执法监管。

3.深化改革监管部门及管理机制，使之精简有效。美国农产品质量管理涉及多部门，但由于法律授予的各部门权限，各部门配合得十分默契。美国联邦政府与各州在食品安全管理方面上下互动，管理体系健全、管理到位、执法严格都是我们所应借鉴的。美国是依据产品种类进行监管职能的分工，虽然管理部门多，但监管的重复、交叉点不多，有效避免了因职责界定不清而相互推诿。

我国农产品质量安全管理采用分段管理的监管模式，在现行的体制下，农产品质量安全管理的权限分属农业、经贸、供销、外贸、卫生、质检、工商、环保等多个部门。“小农业”生产是我国当前的生产现状，即使是农业的某个具体环节，也分属多个部门管理。这种职责分工在实际运作中，必然导致职能错位、缺位、越位和交叉分散的情况，造成管理成本高但效率差，并且难以形成协调配合、运转高效的管理机制。

我国应该参照美国食品安全的监管模式，改革我国的农产品质量安全管理体制，变现在的“多头管理”为“一家为主、相关方参与”的管理方式，以法律的形式，明确界定各部门的职责分工，逐步建立责权一致、权威性强、效率高的管理机制。根据我国实际，应当明确农业部在农产品质量安全管理上的主导地位，并赋予相应的行政管理职权。同时，应借鉴美国农产品质量安全管理体系建设方面的经验，结合国情，加快农产品质量安全体系建设，建立从生产、加工、运输、储藏、销售整个农产品全程控制的管理体系。加大政府扶持力度，整合各方面资源和力量，建立健全标准体系、监测体系、产品认证管理体系和执法体系。在农业生产中推行GAP管理体系，在农产品加工中推行GMP和HACCP管理体系，建立与国外农产品管理体系相接轨的认证认可制度。

4.完善例行监控制度，加大经费投入。例行监控制度是众多发达国家普遍采用的做法。美国残留监控行动由政府主导，法律赋予权力，将农产品质量安全例行监控制度化，有效保证监控经费投入。我国农产品质量安全例行监控工作启动较晚，在法律依据、长效工作机制、监控覆盖面、资金投入、人力资源、监控信息发布平台等方面都存在不足或短缺，难以满足农产品质量安全管理的需要。我国应尽快完善农产品质量安全例行监控制度，将其纳入法制化管理的轨道，加大例行监测的经费投入，加大监控覆盖面，建立信息定期公布制度和信息发布平台。

5.建立可追溯制度，强化以预防为主的全过程监管。美国大力推行GAP、GMP、HACCP等“预防为主、全程监控”的食品安全管理理念和管理制度，在食品生产、加工、销售的各环节，针对可能的危害因子，采取积极的风险规避措施，有效从源头控制产品质量安全。我国要结合生产规模小、经营相对分散、农业企业发育不够等基本国情，找突破口、做培训、做示范，强化预防为主的农产品质量安全全过程管理理念，促进国外先进管理体系和手段早日为我所用。

6.修订整合统一标准，更新强化检测技术手段。我国《食品安全法》规定，食用农产品的质量安全管理遵守《农产品质量安全法》，制定有关食用农产品的质量安全标准遵守《食品安全法》的有关规定。当前，应首先对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中，强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准，制定和实施完善的与国际接轨的标准体系。在统一的食品安全国家标准未公布之前，为保障农产品质量安全，应针对危害公众健康的主要因素，以现有的国家标准、行业标准或地方标准为依据，切实加强监督抽查检测。同时，加快认定推广快速检测方法和设备，强化检测技术支撑。加强基层检测能力建设，统一检测项目和检测方法，促进产地检测和销地检测的互认和对接。

7.推广农业清洁生产技术，控制污染、残留。根据当前生产现状，应加大推广农业清洁生产技术，从生产源头控制污染及残留。在农药的生产方面，要注重向高效、低毒、低残留的方向发展，停止生产剧毒性农药。在施用技术上，要采用科学、合理、安全的农药施用技术。根据农药的特性及其在农作物中的吸收、迁移、富集、残留的特点，规定农作物的安全间隔期。为了提高农药的治理效果，可将两种或多种农药合理混合施用或交替轮流使用，以避免或延缓抗药性的产生。开发微生物农药进行生物防治，加强生物防治技术的开发研究，推广应用测土配方施肥技术。

三、小结

全面提高农产品质量安全，既是现代农业发展的内在需求，也是农业和农村经济发展的必然选择。加强农产品质量安全科学研究与技术创新，提高农产品质量安全水平，是一项长期而艰巨的系统工程，只有依靠政府强有力的政策和财政支持，提高民众认识，整合全社会、全民的可用力量共同管理，农产品质量安全才能真正得到保障并正轨运行。从监管部门、监管制度、法律规范、执行标准，到农业安全生产中产供销一体化模式，都需要深化改革与创新。对加工、包装与保藏技术的规范应用，对良好农业规范（GAP）、卫生标准操作规程（SSOP）、良好兽医规范（GVP）、良好操作规范（GMP）、良好卫生规范（GHP）和危害分析及关键控制点（HACCP）等合理吸收运用，对新品种的培育、健康养殖和疫病防控技术研究与开发、农产品深加工和物流配送关键技术研究、农产品安全生产与生态农业关键技术研究、农业信息技术的研究与应用等，这些对农产品质量安全的提升，都是必需的。