加强草原管护员队伍建设的对策措施

文│徐百志 李拥军 陈会敏（农业部草原监理中心）

通过网络、报纸等媒介对各地取得的好经验进行宣传报道，促进各省区草原管护员队伍建设均衡发展，共同提高草原管护水平。

草原管护员是基层管护草原的重要力量，是草原监理队伍的有益补充。自2011年国家实施草原生态保护补助奖励政策（以下简称草原补奖政策）以来，主要草原省区积极推进草原管护员队伍建设，取得了一定进展。2013年，我们深入基层对草原管护员队伍建设情况进行了广泛调研，组织各地对草原管护员队伍建设情况进行了统计，并组织召开了草原管护员工作交流会。在深入开展调研的基础上，提出了加强草原管护员队伍建设的对策措施。

一、草原管护员队伍建设情况

1.草原管护员数量与构成。

一是草原管护员数量。截至2013年6月30日，全国共聘用草原管护员88863人，其中，西藏超过3万人，位居第一；甘肃1.39万人，位居第二；其次是内蒙古、青海、四川、云南、河北、新疆、辽宁、黑龙江、新疆兵团、吉林和山西，宁夏尚未开展草原管护员聘用工作。各省区草原管护员数量及比例详见表1。

表1 各省区草原管护员数量及比例

二是草原管护员构成。草原管护员主要由牧民（包括村级防疫员和林管员）和村干部兼任，少数由大中专毕业生、退伍军人等担任。由牧民担任的草原管护员占83%，其中牧民专职担任的占53%，村级防疫员兼任的占23%，林管员兼任的占7%；村干部兼任的草原管护员占12%，其他占5%。从各省区情况看，西藏、青海和内蒙古三省区牧民专职担任草原管护员的比例较高，分别为95%、79%和61%。河北、山西、吉林、云南和甘肃五省村干部、防疫员、林管员兼任草原管护员的比例较高，均在90%以上。

三是对草原管护员的年龄要求。内蒙古、新疆、青海、河北等省区对草原管护员的年龄提出了明确要求，内蒙古和新疆要求在18～55岁，青海要求在18～45岁，河北要求在18周岁以上；其他省区对草原管护员年龄未做具体要求。从实际情况看，一些地方由于年轻牧民外出打工较多，草原管护员大多是由年龄较大但身体健康的人员担任。如甘肃山丹县共有119名草原管护员，平均年龄为52岁。

2.草原管护员的主要职责和岗位设置。

一是主要职责。总体看，草原管护员的职责主要包括：宣传草原法律法规和政策，监督禁牧和草畜平衡制度落实，制止和举报草原违法行为，保护草原围栏等基础设施，报告草原火情和鼠虫灾害情况，掌握管护区域内牧户牲畜存栏、出栏和超载情况，配合开展草原生产力监测，配合实施草原补奖政策等。一些地方还结合实际，进一步细化了草原管护员的职责。村干部、村级防疫员和林管员兼任的草原管护员，还需承担原来的工作职责。

二是岗位设置。各地根据草原面积大小、草原保护利用状况、交通条件、工作任务等情况，规定了草原管护员岗位的设置标准。内蒙古每10万亩草原聘1名草原管护员，青海每5万亩草原聘1名草原管护员，河北每2000亩草原聘1名草原管护员，甘肃每个实施草原补奖政策的村聘1～2名草原管护员，西藏每5户聘1名草原管护员。从草原管护员人均管护草原的面积看，全国平均为4.3万亩，其中，新疆人均管护草原面积最大，达25.4万亩/人。

3.草原管护员补助标准和资金来源。

一是补助标准。各地草原管护员补助标准差异较大，可以概括为两类补贴标准：统一补助标准。内蒙古草原管护员每人每年补助4000元，其中50%由自治区财政支付，另外50%由盟、旗财政支付。西藏每人每年5400元，由自治区统一从草原补奖结余资金中解决。山西右玉县每人每年1200元，由县财政支付。多种补贴标准。河北草原管护员每人每年补助500～16000元，辽宁1000～7000元，吉林3600～9600元，黑龙江4000～20000元，四川960～7200元，云南600～6000元，甘肃200～21600元，青海12000～16800元，新疆3000～24000元，新疆生产建设兵团1000～14400元。从平均水平看，青海草原管护员补助标准最高。需要说明的是，不少地方由村干部、村级防疫员或者林管员兼任的草原管护员，只有原来的补助（或者工资），无额外补助。

二是补助资金来源。除内蒙古、青海、西藏和辽宁等少数省区将草原管护员补助经费部分纳入省级财政预算外，大多数省区的补助资金由地、县级财政解决。

三是补助资金发放方式。有的地方按月发放，有的地方按季度、半年或一年发放。大多数地方都要求将补助资金的发放与草原管护员履行职责的考核情况挂钩，对未履行好管护责任的草原管护员扣除部分补助资金，对考核不称职的草原管护员予以解聘。

二、草原管护员队伍管理情况

1.草原管护员管理制度建设情况。

一是内蒙古、西藏和青海三省区制定了专门的草原管护员管理办法。内蒙古农牧业厅制定了《内蒙古自治区嘎查（村）级草原管护员管理办法》，西藏农牧厅制定了《西藏自治区天然草原管护员管理办法》，青海农牧厅、财政厅、人力资源和社会保障厅联合制定了《青海省草原生态管护员管理暂行办法》。三省区的管理办法详细规定了草原管护员的职责、聘用、培训、考核等内容。

二是部分省区在草原补奖政策实施方案和相关制度中，对草原管护员管理作出了规定。河北、山西、辽宁、四川、云南、甘肃、新疆等省区在草原补奖政策实施方案中，对设立草原管护员岗位提出了明确的要求。如甘肃在《甘肃省草原禁牧办法》《甘肃省草畜平衡管理办法》和《甘肃省人民政府关于贯彻国务院草原生态保护补助奖励政策 全面推进草原保护建设的实施意见》中，对草原管护员的职责、聘用、考核、管理等内容作出了具体规定。

三是许多地（州）、县（旗、市）和乡（镇）制定了草原管护员管理办法。为加强草原管护员管理，各地结合实际，制定了草原管护员管理办法，规定了草原管护范围、管护职责和任务、考核管理等内容。

2.草原管护员的聘用情况。

一是聘用原则。各地普遍按照“科学设置、公平公正、择优选用、明确责任”的原则开展草原管护员的聘用工作。如内蒙古的聘用原则为公平公正、分布合理、熟知管护区草原情况。青海的聘用原则为因地制宜、按需设置、明确责任、择优选用、注重素质、创新机制。西藏的聘用原则为公开、公平、公正、公认。

二是聘用条件。各地对聘用的草原管护员在人品、身体素质等方面提出了要求，部分地方对年龄、性别、语言等也作了规定。

三是聘用程序。大多数省区都按照以下程序开展草原管护员聘用工作：发布选聘公告—本人申请—村委会推荐—乡镇政府初审—聘用单位审核—在本村公示—签订聘用合同—颁发聘书—建立草原管护员档案。

四是聘用期限。大多数地方草原管护员的聘期为1年，部分地方为2年、5年或更长。内蒙古90%以上的草原管护员聘期为1年，其余的聘期为2年以上。西藏、青海草原管护员的聘期统一为1年。四川大多数县草原管护员聘期为1年，个别县为5年。

五是聘用主体。有的地方草原管护员的聘用主体为乡政府或村委会，有的地方为县级草原监理机构，还有个别地方为县级农业（畜牧、农牧业）局和县级综合执法队。

3.草原管护员培训和考核管理情况。

一是管理模式。大多数地方对草原管护员实行县、乡双重管理，主要由县级草原监理机构和乡政府对草原管护员进行日常管理、培训和考核。

二是培训情况。各地采取举办培训班、以会代训等形式，积极开展草原管护员的培训。培训内容主要包括草原法律法规、草原补奖政策、草原保护制度、草原管护员的主要职责任务等。据统计，截至2013年6月底，实施草原补奖政策的省区（除宁夏外）共开展2000多次培训，培训管护员20万多人次，人均培训2.3次。

三是履职考核情况。各地的草原管护员主要采取定期巡查的方式开展草原管护工作。如内蒙古阿巴嘎旗，草原管护员夏季每月巡查两次，冬季每两月巡查一次，每年共需巡查10余次，每次6～7天。

草原管护员除了开展巡查外，一般还积极配合县草原监理机构开展相关工作，在宣传草原法律法规和政策措施、监督禁牧和草畜平衡制度落实、制止和举报草原违法行为、保护草原围栏等基础设施、报告草原火灾和鼠虫灾害情况、协助统计基础数据信息等方面，发挥了积极作用。如四川色达县草原管护员2012年共制止了1200余起违反禁牧和草畜平衡规定的行为，向县草原监理站举报草原违法行为60余次。

三、草原管护员队伍建设的典型经验

各省区在因地制宜开展草原管护员队伍建设和管理工作中，积累了不少各具特色的成功经验。

1.内蒙古部分旗（县）聘用专职草原管护员，管护作用发挥较好。内蒙古锡林郭勒盟的阿巴嘎旗、西苏旗、东苏旗、乌拉盖管理区、锡林浩特市和乌海市海勃湾区等地，整合补助资金，选聘专职草原管护员，有效调动了草原管护员的工作积极性。以阿巴嘎旗为例，该旗按照自治区每10万亩1名草原管护员的标准，应聘用374名草原管护员。2011年，该旗按每人每年4000元的补助标准在71个嘎查聘用了188名草原管护员，同时，将剩余186名草原管护员的补助资金进行整合，由旗监察局、劳动人事局、劳动就业局、农牧业局以公开招录的方式，按每人每年18600元（每月1550元）的补助标准，聘用了40名旗级专职草原管护员，由旗草原监督管理局与之签订“草原管护员劳务合同”，按月发放补助。这些专职草原管护员主要在苏木草原监理站工作。

2.青海建立草原管护员补贴资金保障机制，有效调动草原管护员的积极性。青海依托三江源生态保护工程，由省财政厅、农牧厅、人力资源和社会保障厅联合印发了《青海省草原生态管护员管理暂行办法》和《青海省重点生态功能区草原日常管护经费补偿机制实施办法》，除规定了草原管护员的职责、聘用、管理等内容外，还明确规定了草原管护员的补助标准和资金来源，并根据各地实际情况规定了不同的补助标准。从各省草原管护员补助标准的平均水平看，青海目前是最高的，而且建立了相对稳定的补助资金保障机制，对稳定草原管护员队伍、调动草原管护员工作积极性发挥了重要作用。

3.新疆部分地州把草原管护员队伍建设与草原管护站建设相结合，增强草原管护能力。《新疆维吾尔自治区草原禁牧和草畜平衡管理办法》规定，应当根据需要在禁牧草原区竖立标志牌，设立管护站，进行草原围栏，派专人进行管护。可根据需要设立草原管护公益岗位，选聘草原管护员，补充草原监理人员的不足。新疆聘用的2715名草原管护员中，有697名草原管护员是按公益性岗位聘用的。同时，一些地州将聘用草原管护员与建设草原管护站相结合，促进了草原管护工作的有效开展。草原管护员主要来自当地牧民，有的地方聘用了大中专毕业生。草原管护员与县（市）草原监理站签订聘用合同，补助资金每人每月600元到1200元不等，从各县（市）财政预算或从补奖绩效资金中安排。

4.一些地方积极拓宽草原管护员补助来源，部分地方为草原管护员购买人身保险。一些地方在财政资金有限的情况下，积极探索推进草原管护员队伍建设的有效方式。如新疆博乐市共聘用50名草原管护员，主要由市、乡镇工作人员和牧民组成。由于当地财政比较困难，在经得全体牧民同意的情况下，各乡镇根据每户实施草原补奖政策面积，按每亩7分钱的标准，向牧民统一收取，用于解决草原管护员的补助。还有一些地方为解决草原管护员的后顾之忧，积极筹措资金为草原管护员购买人身意外伤害保险。

四、存在的主要问题

由于草原管护员队伍建设工作刚刚起步，目前还存在以下几方面亟待解决的问题：

1.省区间进展不平衡。第一批实施草原补奖政策的八省区（含新疆生产建设兵团）中，除宁夏外，其他省区草原管护员队伍建设工作进展顺利，基本完成了草原管护员的聘用工作，制定了草原管护员管理的相关制度，并通过加强培训、考核管理等措施，积极组织草原管护员开展管护工作。但宁夏草原管护员队伍建设工作明显滞后，相关工作尚未开展。

第二批实施草原补奖政策的五个省中，辽宁草原管护员队伍建设进展较好，全省已聘用1200余名草原管护员，补助资金由省、县财政解决，2012年和2013年，省财政分别拨付240万元和320万元，按管护面积每亩补贴0.4元的标准给草原管护员发补助，草原管护员在实际工作中也发挥了积极的作用。相对而言，吉林草原管护员队伍建设工作相对滞后。按照统计数据，吉林已有174名草原管护员，实际上只有双辽等少数县（市）的草原管护员与县畜牧局签订了聘用合同，大多数县只是泛泛要求村级防疫员兼任草原管护员，既无聘用合同，又无相应补助，更无监督培训，在日常草原监管工作中也没有发挥作用。

2.草原管护员工作积极性有待提高。总体看，目前多数草原管护员工作积极性还不够高，管护作用发挥不够理想。主要有以下几方面原因：

一是补助标准普遍较低。近年来，牧区劳动力价格普遍上涨，牧民在当地打工（帮助他人打草、盖羊圈等），一天就能挣100～150元。相比而言，草原管护员的补助标准普遍较低。以内蒙古为例，牧民担任草原管护员每年补助4000元，仅相当于打工30多天的工钱。在其他省区的部分县，聘用村级防疫员或林管员兼任草原管护员，没有任何额外补贴。此外，多数省区尚未建立草原管护员补助经费的长效保障机制。

二是人际关系困扰。草原管护员大多由当地牧民担任，他们与本村的牧户彼此十分熟悉，且部分为亲戚关系。在开展日常巡查等管护工作过程中，当发现其他牧民在禁牧区放牧或者超载放牧等违反规定的行为时，他们担心制止这些行为或者向上级部门举报，将会得罪亲戚朋友，造成人际关系紧张，因而出现睁一只眼闭一只眼的情况，甚至有的草原管护员成为通风报信者，成为违规牧民的袒护者。

三是工作成本较高。由于草原牧区地域辽阔，交通条件相对较差，大多数地方没有给草原管护员配备必要的交通工具，草原管护员在巡查过程中，需要自己解决购置摩托车、消耗燃油等费用，工作成本较高。

四是人身安全没有保障。从实际情况看，大多数地方都没有为草原管护员购买人身意外伤害等保险。而草原管护工作需要长期在外，且工作性质、工作环境也给草原管护员带来一定风险，如果没有人身意外伤害保险，则人身安全无法保障，影响了草原管护员工作的积极性。

3.对草原管护员的管理不规范。一些地方草原管护员选聘、培训、考核等制度不健全，工作不规范，管理不严格。多数地方由乡政府、村委会或县级草原监理机构与草原管护员签订聘用合同，还有部分地方未与草原管护员签订合同。

五、对策措施

针对以上问题，应当采取以下对策措施，进一步加强草原管护员队伍建设，强化草原管护员管理，提高草原管护员工作积极性。

1.进一步提高对草原管护员队伍建设重要性的认识。各地要充分认识到，加强草原管护员队伍建设，是强化基层草原管护工作的迫切需要，是落实草原补奖政策的重要举措，是发挥牧民群众自我管理、自我约束作用的有效途径。要把草原管护员队伍建设纳入重要议事日程，强化组织领导，明确责任分工，抓好工作落实，加快推进草原管护员队伍建设步伐，进一步发挥草原管护员队伍的作用。

2.推动出台加强草原管护员队伍建设的指导意见。推动农业部制定出台专门文件，明确加强草原管护员队伍建设的指导思想和原则，提出具体措施和要求，指导各地进一步做好草原管护员队伍建设和管理工作。目前，已完成指导意见的起草，正在征求各地意见。下一步，我们将认真整理归纳各地意见，修改完善指导意见，争取尽早以农业部名义印发各地。

3.进一步强化对草原管护员的管理。指导各地进一步建立健全草原管护员选聘、培训、考核、奖惩等管理制度，并严格按照制度加强对草原管护员的管理。尚未聘用草原管护员的地方，要结合当地草原管护工作的实际需要，科学设置草原管护员岗位，明确管护职责，择优选聘草原管护员。已经聘用草原管护员的地方，要强化对草原管护员培训，使草原管护员掌握履行职责所必需的基本技能。加强对草原管护员的考核，并将考核评价结果与补助报酬挂钩，对工作表现突出的草原管护员给予表彰奖励，对考核不合格的予以解聘。加强对草原管护员监督管理，严肃工作纪律，规范草原管护行为。

4.推动建立草原管护员补助经费长效保障机制。积极争取各级政府和相关部门对草原管护员队伍建设工作的支持，力争将草原管护员补助经费纳入地方各级政府财政预算，建立草原管护员补助经费的长效保障机制。加大与财政部的沟通协调，争取从草原补奖政策绩效考核奖励资金中提取一定比例的资金，作为中央财政对草原管护员的补助经费。

5.积极改善草原管护员工作条件。认真研究解决草原管护员开展工作中遇到的实际困难，指导各地通过为草原管护员配备必要的交通工具、通信器材和取证设备，购买相关保险，提高补助标准等措施，努力实现草原管护员人身安全有保障、补助标准有提高、工作条件有保证的目标，进一步提高草原管护员的积极性和主动性。

6.认真总结推广各地成功经验。各地在草原管护员队伍建设的实践中，创造和积累了不少成功经验。要对这些宝贵经验进行认真总结，通过组织开展草原管护员队伍建设先进经验观摩学习活动，强化各地之间的交流学习。同时，通过网络、报纸等媒介对各地取得的好经验进行宣传报道，促进各省区草原管护员队伍建设均衡发展，共同提高草原管护水平。