“三权分置”是新“土改”必走之路

近日，中央审议通过了关于农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的试点方案，并提出改革试点将兼顾东中西不同区域，于2017年底前选择若干有条件的县（市）展开并完成。这是党的十八届三中全会提出“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的改革任务的具体落实，这一次的新“土改”，必将进一步深化农村土地制度改革，有力促进城乡一体化进程，对城镇化建设，对激发中国经济活力，都将产生巨大影响。

新“土改”以“先行先试”

进行试点

据了解，十八届三中全会后，中央迅速梳理分解了300多项改革任务，其中《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”工作由央行牵头。今年以来，包括北京、四川、湖南等地陆续有金融机构启动农地承包经营权抵押贷款业务，涉及机构包括中国邮政储蓄银行及各地城商行等。与此同时，国有大行也开始瞄准这项业务，工行、建行甚至国家开发银行都在这一领域有开展试点的打算，日前农行率先出台了相关办法，成为首家从总行层面推行该类贷款的大型商业银行。

新一轮农村土地制度改革的提速，改革所涉及的法律法规修订成为当前工作的一大重点。伴随着越来越多的金融机构积极试点农村土地承包经营权抵押贷款业务，其面临的现行法律法规抵触问题日益突出。日前，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，现在央行有关部门正在研究制定方案，对农村土地承包经营权抵押贷款试点工作进行整体部署。改革中所有涉及修法的内容则将参考上海自贸区“先行先试”的做法，即在部分试点地区经过授权后方能开展，待成果经过检验后再考虑是否在全国内修法。据陈锡文透露，目前全国已有19省的相关地区正在开展试点，为了保证试点工作有序进行，央行有关部门正在研究制定整体试点方案，因为改革过程中涉法内容较多，央行也正在和立法机关积极沟通，修法工作正在紧锣密鼓的研究之中。

截至目前，改革所涉及的法律问题一般来说都是采取“立“改“废”三种处理手段，而在农地承包经营权抵押的问题上则更麻烦一些。陈锡文表示，《物权法》《担保法》等明确规定农村集体土地的使用权不得用于抵押担保，最初央行希望能通过有关部门出台司法解释的方式让这项改革合法化，但是司法部门却认为，司法解释解释不到这个程度。于是，法律没有改就意味着改革不能在全国范围内实行，现在只能靠立法机关在一定期限内在一定范围进行授权，同意在特定地区不实行部分法律的部分条款。而这种模式的典型案例就是上海自贸区的“先行先试”做法。当农村土地制度改革遭遇法律障碍时，也将采用这种模式，首先肯定不会在全国范围内推进，不否定现行法律，所以只能试点。对中央政府而言，最重要的一点就是如何设计好试点方案，通过和立法及司法机关沟通，确定在何种限制条件下进行改革。

土地银行让土地可存可贷

农村沉睡资本如何唤醒，农村产权怎样激活？今年3月以来，山东胶州市便进行了试点。该市在试点中成立了农村产权交易中心和土地银行，并建立起市、镇、村三级服务网络，形成一套完整的农村产权交易体系。确权颁证后，农村土地承包经营权等资本要素可进入农村产权交易中心进行交易;未能成功交易的土地，可存入土地银行，由政府托底接收。笔者登录“胶州市农村产权交易信息”网站后发现，仿佛进入产权“超市”，“货架”上摆满了交易产品，除土地承包经营权外，林权、实物资产等也纳入了交易范围。网站介绍，实物资产主要包括动产和不动产。动产交易主要包括农业机械、农村货物和生产资料等;不动产则包括农村集体建设用地上建有农村房屋、村办企业、农村公益事业设施等，“不动产只能租赁，最长租赁期限不超过20年，目前农民个人的宅基地暂不纳入交易。产权交易过程非常便捷。以土地经营权流转为例，双方自愿达成流转意向后，经审查、备案后、公示无异议后，由产权交易中心直接出具交易鉴证;通过农村产权交易中心进行流转交易的，村民只需参与申请和合同签订两个环节，其余工作均由产权交易中心负责，交易过程全部免费。

里岔镇的孙秀英有口粮田1.84亩，原先以500元/亩的价格租给别人耕种。今年8月将流转信息挂到网上后，以800元的价格与种粮大户梁玉芳达成流转意向。“价格比以前高300元，而且有政府发的鉴证书，心里有底。”孙秀英高兴地说。“此前不少农民不愿转，更多是担忧土地权益的保障。如今土地流转信息公开挂在网上，谁出价高经营权就归谁，流转双方有了便捷规范的交易平台，提高了流转效率。”胶州市农业局局长杜润生说。胶州市铺集镇高家庄核桃专业合作社是农村产权交易中心成立后的首批受益者。合作社负责人宋建春想扩大种植规模，可资金一直没有着落。“土地经营权证拿到手后，再也不用为缺少资金犯愁了。”宋建春说，合作社抵押了1200亩土地的经营权，取得了银行400万元授信，用于修建冷库，贮藏收获后的核桃。受益的不仅是合作社。今年8月，通过胶州市农村产权交易中心，铺集镇高家庄153户村民也以土地入股的形式统一流转了153亩土地，村民每亩地保底收入850元，合作社赚了钱年底有分红，另外在合作社打工还有收入。

另外，农民也可将土地承包经营权直接存入土地银行，收取存入的“利息”（承包费），土地银行再将土地划块后贷给愿意种植的新型农业经营主体或者普通农户，收取贷出“利息”。通过“零存整贷”的形式，实现农村土地的规模化、集约化经营。如果在农村土地经营权抵押贷款过程中，出现不良抵押物，这种抵押物通过农村产权交易平台又难以处置出去，土地银行也照样托底接收。如果存进土地银行后的偏远贫瘠地块如果没人要，谁来承担损失？“贷”不出去，或以低于存入的价位“贷”出，其差价会由土地流转风险基金补齐。为此，胶州市财政专门拿出500万元，设置了土地流转风险补偿基金，对土地银行土地贷出中出现的差额给予相应的补贴。这样一来，就解决了贷款银行的后顾之忧，为农村土地经营权获得金融支持打通了最后通道。endprint

“三权分置”

将有力推动城乡一体化

有关专家认为，从“两权分离”到“三权分置”是在新型城镇化、工业化、农业现代化的时代背景下，对我国土地制度改革进行的渐进式探索。此次《意见》的通过，为土地制度改革指明了方向，并定下了“三权分置，逐步试点，给予农民更多的财产权”的基本方针。改革开放以来，我国实行家庭联产承包责任制，对集体所有制进行了具有划时代意义的重大改革——将土地的使用权赋予了农民。但随着市场化和工业化的进程，随着城镇化和城乡一体化的快速发展，农村经济结构、社会结构、生产结构都发生了深刻变化，农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题日益突出，农村集体资产产权“虚置”已经严重侵蚀了农民的利益，影响了农村经济发展和社会稳定，农村集体资产产权改革，尤其是农地权属改革已势在必行。而这项改革的核心，就是要赋予农民对集体资产的处分权，并确立农民因拥有集体资产而派生的其他权利。

习近平总书记日前在讲话中指出，“要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局”，“积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向，是要探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。”也就是说，新一轮农村集体产权制度改革的目标，是在坚持家庭联产承包责任制的基础上，在保护农民合法权益、尊重农民意愿的前提下，积极发展农民股份合作、赋予农民集体资产股份权能;其原则是不断壮大集体经济实力、不断增加农民的财产性收入。

十八届三中全会提出了 “保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的改革任务。从中可见，改革的力度不可谓不大，程度不可谓不深——改革开放后的法律政策对农村集体产权权有着严格的约束：农民对所承包土地只拥有使用权和部分收益权，后来进一步发展为在农业用途范围内可进行转包、出租、互换、转让等方式的流转权。从本质上看，这样的农民集体资产产权是不完整的，因为，完整的产权包括了所有权、使用权、收益权和处分权，以及派生的抵押、担保、转让、继承等权能。从这个角度看，改革试点在一定程度上明确赋予了农民对其所拥有的集体产权的处分权，仅此一条，就应该可以看作是具有里程碑意义的进步。因为，只有获得了产权处分权的农民，才有可能带着资产进城，有力推动城乡一体化的进展，才有可能真正让集体资产参与城镇化和城乡一体化的伟大实践。endprint