打造亮丽的北疆风景线

潘照东

长期以来，由于干旱、大风等自然灾害和乱砍滥伐、过度开垦、超载过牧等人为因素的影响，多伦县的生态环境持续恶化。据2000年卫星遥感监测显示，多伦县风蚀、水蚀、沙化面积达到504.5万亩，占全县总面积的89.2%。生态环境的恶化不仅严重制约了当地经济社会发展，而且直接影响首都的生态安全。

2000年以后，多伦县委、县政府抓住国家生态保护建设的政策机遇，坚持国家投资与群众投工投劳、发动社会化造林相结合，采取“封、飞、造、禁、移、调”等措施对沙化土地综合治理，加大林业生态建设力度。2006年多伦县确定了“生态立县”的目标，坚持一手抓禁牧，一手抓种树，推动全县生态保护建设向纵深发展。2008年多伦县在生态环境全面好转的基础上，在全区率先提出利用五年时间基本消灭荒山荒坡荒滩的“灭荒”工程。2000—2010年，全县累计完成沙地围封230亩;完成京津风沙源治理工程人工造林24.55万亩、飞播造林18.5万亩、封山育林46.2万亩;完成退耕还林74.8万亩，其中：退耕地造林46.3万亩、荒山荒地造林28.5万亩;完成四旁植树205万株;义务植树340万株;转移沙区人口2282户、10692人;完成社会造林17.7万亩。通过实施林业重点工程，多伦县生态、经济、社会效益凸现，全县210万亩严重沙化土地的70%得到有效治理，有林面积从2000年的54万亩增加到181.6万亩，森林覆盖率从6.8%提高到28.73%，林草综合盖度从不足30%提高到80%以上，生态恶化的趋势得到整体遏制，局部生态环境明显好转。

多伦县林业建设虽然取得了显著成绩，但由于多伦县特殊的地理位置和自然条件，生态系统的脆弱性、不稳定性和反复性依然十分突出，林业对经济社会发展和农牧民增收的贡献还没有充分显现。同时多伦县还有大面积未治理的沙化土地急需进行综合治理，提升生态和经济综合效益、增强水源涵养和碳汇功能、打造生态大县的林业建设任务紧迫而艰巨。

针对上述问题，多伦县委、县政府认识到生态保护和建设并不是简单的退耕还林、退牧还草、种树种草，而应当是从实际出发，面向市场、面向未来建设立县之本的生态产业，推进生态保护建设迈上机制创新、产业化发展的新路。

一、科学谋划，做好生态大县建设的顶层设计

2010年，多伦县委、县政府颁发了《关于加快林业发展，推动生态大县建设的决定》，确立了进一步加快多伦县“林业发展步伐，提升林业整体发展水平，推动生态大县建设，实现林业发展、农民增收、生态良好目标”的总体设计。

1.初步建成布局合理、结构稳定、功能齐全、效益显著、比较完备的林业生态体系。全县森林覆盖率提高到35%以上，到2020年，森林覆盖率提高到43%以上。实现全县绿化灭荒，林沙产业在拉动农民增收中起支撑作用的格局基本形成，初步完成生态大县建设目标，具备向全国生态强县和生态文明县挺进条件。

2.初步建成京北坝上以针叶树为主、多品种的育苗基地和苗木有形市场。“十二五”期间，实现育苗面积1万亩，年产各类合格苗2亿株，年可采集杨柴、沙蒿、山杏等各类籽种1000万公斤。

3.初步建成上规模、质量优、效益好的林业产业体系。重点培育种苗、特色林果、林副特产品采集加工、野生动物驯养繁殖、森林沙地生态旅游五大产业。实现栽培各类林果面积13万亩;引进或组建年加工1万吨的林副产品加工企业1户;养殖能力达到兽类1000头以上，禽类5000只以上;打造八大林沙生态旅游区和五大生态公园，年吸引游客达到50万人次以上。

4.初步建立比较完善的林业安全体系。全县年森林采伐限额控制在10万立方米以内，林业有害生物成灾率控制在4‰以内，测报准确率达到90%以上，无公害防治率达到100%，种苗产地检验率达到100%，森林火灾实现“零”报告。

二、合理布局、全面推进林业生态建设

合理规划林业建设布局，结合全县自然条件和社会经济发展需求，实行分区建设、突出重点、整体推进。

一是抓好樟子松大苗、容器苗、园林绿化大苗和花灌木培育;二是大力发展特色林果产业，组建特色林果栽培专业合作社和经纪人组织，加强宣传培训，发展特色林果栽培专业户，突出抓好蒙古野果栽培、大扁杏嫁接和保护地特色林果栽培工作;三是做好林副特产品采集加工，以林副产品深加工为主，与黄花、木耳、蕨菜、蘑菇采集加工组装配套，形成集天然食品采集、加工、包装、销售于一体的系列产品，并不断进行产品研发，使产业不断升级、产品附加值不断提高。四是做好野生动物驯养繁殖，结合森林公园基础设施与配套建设，以马鹿、梅花鹿、狍子、野猪、大雁、山鸡等为主，扩大野生动物驯养繁殖规模;五是大力发展森林生态旅游，通过加强基础设施建设、强化组织管理、完善景观功能等措施，着重打造滦河源国家森林公园、大宝生态园、蔡木山森林草原沙地湿地、姑娘湖、大渡口地下森林、蛇皮河疏林沙地、南沙口森林、曲家湾森林观光等八大生态旅游景区。

三、机制创新，推进生态建设的产业化进程

多伦县委、县政府认为：推进生态建设产业化进程，关键在于机制创新。必须改变过去“政府投资，群众投劳”的简单做法，通过机制创新，面向市场，实现投资、造林主体多元化，林产品适销对路，培育林业资本市场，促进林业资源变资产、林业资产变资本，使林业的生态效益、经济效益、社会效益显著提高，真正成为立县产业。

1.多方筹集资金。各乡镇、各部门加大争资立项和自筹力度，积极争取多方资金投入，广泛吸引社会资金，按照“谁投资、谁受益”原则，采取股份制、合作制和承包、租赁、兼并、收购、出售等方法，推进林业生态工程建设。

2.进一步完善林业产权制度。一是明晰林地产权，在保持林地所有权和用途不变的前提下，将林地使用经营权和林木所有权落实到户。林业统一规划，采取自主、股份合作、承包租赁等多种形式经营建设，允许依法继承、转包、出租、互换、转让等合理流转;二是放活经营权，在保障生态功能的前提下，允许各类经营主体依法合理开发林地资源，进行多项间种以及发展森林景观旅游等多项产业;三是落实处置权，对承包经营和自助营造的林木，经林业主管部门指导，经营主体可自主采伐处置并保障其合法收益。

3.活化建设机制。一是积极开展林业招商引资，在稳定和完善山林承包责任制的前提下，鼓励各种社会主体通过承包、租赁、转让、拍卖协商、划拨等形式参与流转，投资林业生态建设;二是工程规划范围内的荒山荒地可以直接发包或租赁流转给林业公司和造林大户，实行连片开发经营，其承包或租赁期最长可至70年;三是认真落实“国家、集体、个人一齐上”和“谁造谁有，谁经营、谁受益”的方针，鼓励和扶持农民大户造林、联户造林、组建家庭林场造林;四是对以各种形式承包建设的林地林木，实行工程补助与承包自建相结合的办法，达到工程建设标准的享受工程相关政策待遇，产权归建设者所有，纳入公益林的享受生态效益补偿政策;五是鼓励和支持县内外社会各主体以独资、合资、股份合作等多种形式承包进行造林育苗林业建设和开发;六是积极引进和培育林沙产业龙头企业，开发利用林业优势资源，搞活林业经济，并在资金信贷与税费等方面给予扶持和优惠。

4.健全完善金融、保险、税收等支持政策。对自行承包造林育苗和林沙产业开发、发展林下经济的建设主体给予中、长期低息或贴息贷款扶持;林业生产经营者的林地林木经相关机构资产评估后，可以林权抵押形式，申请银行贷款进行扩大再生产;建立政策性林木资产保险制度，保险部门要将林木纳入保险业务范围，实行林木资产保险，提高农户等建设经营者抵御自然灾害能力;从事造林绿化和育苗的生产经营者，其所得收入可享受减免税收政策;对承包造林育苗的技术指导服务所得免征所得税;对从事林沙产业开发利用的各类企业，建设期及生产初期可享受信贷扶持和减免税收政策。

四、以配套政策措施保证机制创新顺利推进

1.建立完善种苗供销体系。鼓励和支持社会各主体以独资、股份、合作、承包、租赁等多种所有制形式进行育苗生产和经营。实行基地联农户的办法，面向市场和造林绿化需求，优化树种、品种结构，培育本地优势苗木品牌，指导扶持组建种苗生产营销协会等经济合作组织和经纪人队伍，规范和完善全县种苗营销市场，逐步建成京北地区具有特色的种苗生产供应基地。

2.严格质量标准。严格按照造林标准，实行专群结合、以专业队伍为主的作业方式，把好种苗、整体和栽植质量关，切实保证造林质量。建立严格的管护责任、把植树和管护结合起来，实行所在地政府、责任造林单位、林业主管部门和林权所有者“四位一体”管护责任制。

3.加强林政管理。一是林地管护实行乡镇负总责。二是进一步建立健全县、乡镇、村组、林地承包者四级护林网络，林地承包者承担管护责任主体;村组建立护林组织，负责本村组林地管护;乡镇建立护林大队，负责本乡镇林地巡护;县森林公安局、草原监理局负责全县林地和禁牧的巡查监管。三是强化林业执法，严厉打击各类破坏森林及野生动物资源违法犯罪活动，维护林区治安秩序。四是加强森林防火和病虫害防治，有效保障森林资源增长和生态安全。五是坚持征占用林地总量控制和用途管制，严格审批在林地中开山采石、取土等项目。

4.加强技术指导服务，保证工程建设质量。依据全县林业发展规划，科学编制工程建设实施方案和分区作业设计。充分发挥林业部门职能作用，做好林业生产建设全过程的技术培训、技术指导、科技应用以及检查验收等工作。鼓励县内外专业技术人员进行各种形式的林业建设技术承包有偿服务。

五、全面提高生态建设综合效益

通过改革林业建设管理体制和经营机制，全县集体、企业、个人生态建设积极性空前高涨，生态建设多元化投入格局基本形成，造林质量显著提高，林下经济长足发展，从根本上解决了多年来制约林业发展“活不了、管不住、投入少、富不起来”的突出问题。

一是解决了“活不了”的问题。生态工程建设中采取花钱买活树的办法，实行紧密型承包，明确责权利，严格检查验收和政策兑现，有效提高了造林质量。据验收显示，全县85万亩樟子松造林成活率达到95%，超过国家验收标准 25个百分点。

二是解决了“管不住”的问题。扎实推进集体林权制度改革，通过采取家庭联产承包、联户合作经营、集体统一经营等方式，把林地的使用权、经营权、处置权交给农民，并成立了林权管理服务中心进行林地流转，抵押贷款。截至2014年6月底，全县林权证抵押贷款金额已超过6000万元，实现了林木资产向资本转化，盘活了林业经济，真正使林地受保护、农民得效益，充分调动起农民在生态建设中的主体作用。

三是解决了“投入少”的问题。百万亩樟子松造林工程启动后，针对资金严重短缺的实际，在加大国家项目资金争取力度的基础上，积极协调农发行贷款1.4亿元用于工程建设。同时，进一步变革生态建设的管理体制、创新生态建设生产经营体制，积极吸引30家区内外绿化企业和55个林业专业合作社进行垫资承包造林，按照不同的造林形式，确定兑现造林补贴和林权所有权，实现“企业要林权，政府要生态”的双赢目标。

四是解决了“富不起来”的问题。加快低产低效林改造和林下特色种养殖业发展，打造复合型林业经济。全县已形成2米以上樟子松大苗20万亩，累计移植樟子松大苗68万株，销售苗款达1.7亿元，户均5.6万元。在百万亩樟子松基地建设中，2011—2013年造林工程总投资12.7亿元，其中用于整地、造林、苗木装杯、浇水、防寒等劳务费用占工程建设总投资的40%共计5.2亿元，直接解决农民就业8481人，参与工程建设农民人均收入6万元，真正为农民开辟出一条增收致富的路子。依托退耕还林后续产业项目林带间种蒙古野果、中草药，引进企业加工山野菜、杏仁露制品。通过发展山杏、蒙古野果、中草药以及梅花鹿、狍子、大雁等林下种养业，每年实现销售收入1.25亿元。全县农民人均纯收入从2000年的1013元增加到2013年的9099元，其中40%来自林业。生态环境的全面好转带动了以多伦湖、榆木川、大渡口、姑娘湖等旅游景区为重点的生态旅游业的发展，年接待游客70万人次。多伦诺尔镇被评为全国首批特色景观旅游名镇。

通过十几年的连续治理，多伦县林地面积从2000年的54万亩扩大到目前的247万亩，占全县总土地面积的43%;森林覆盖率从6.8%提高到30%以上，项目区林草综合盖度从不足30%提高到85%以上，基本上遏制了土地沙化的扩展蔓延。多伦县先后获得全国生态文明示范试点县、全国国土绿化突出贡献单位、全国绿化模范县、全国绿化先进集体、北京绿色奥运特别荣誉奖等多个国家级奖项。

（作者单位：内蒙古自治区社会科学院）

责任编辑：代建明