京津冀一体化发展战略及对策

李国平

在区域发展总体战略、新型城镇化战略、京津冀协同发展等国家重大战略对京津冀地区的发展产生重大影响的新时期，京津冀地区未来应该从明确功能定位、加速推进京津冀区域合作进程、稳妥疏解首都非核心功能、促进京津冀区域协同创新、提高首都对周边的辐射效应和建立京津冀区域协调机制等六大方面全面推进京津冀区域一体化进程，迈向均衡、包容、可协调发展的新阶段。

明确京津冀区域及三地的功能定位

京津冀区域的总体功能定位应为全球最具竞争力和影响力的现代化、国际化、生态化的世界级大都市圈，是全国的政治、文化、科教、国际交往中心和北方经济中心，具有全球影响力的国际创新中心，全国服务型经济中心区以及转变经济发展方式的综合改革示范区。

考虑到京津冀共同面对的人口、资源、环境和发展不平衡等问题，未来相当一段时期内北京特别是北京市中心城区要“去功能化”、天津要“去加工化”、河北要“去重型化”。

北京作为首都，属于典型的“知识型+服务型”城市，在高端服务业、高新技术产业和文化创意产业等方面具有明显优势，应兼顾首都功能和城市经济功能，政治中心、文化中心、科技创新中心和国际交往中心为首都核心功能，高端服务业、高新技术产业和文化创意产业为其主要的城市经济功能。从产业功能链上来看，北京主要应该是总部、研发和销售功能，非核心的生产制造功能应渐次退出。

天津属于“加工型+服务型”城市，不仅拥有北方最大的综合性港口和沿海比较丰富的土地资源，还有良好的制造业基础和开放优势，也是人口上千万人的特大城市，考虑到和北京的分工关系，在适度发展现代制造业的基础上，需加快壮大服务业，实现服务和制造双轮驱动。从产业功能链上来看，天津主要应该突出其生产研发和加工制造功能，在部分优势行业承担一定的总部功能。

河北属于“资源型+加工型+服务型”地区，采掘业、重加工工业和农副产品生产、加工业优势突出，但过于偏重资源开发加工的重工业结构已经成为京津冀区域大气污染的主要原因，因此应该强调“去重型化”，加速从重化工业向加工业和服务业的转型。应重点发展现代制造业、综合服务业、原材料工业和现代农业。从产业功能链上来看，河北现阶段主要是生产制造功能，在部分优势行业（主要是原材料工业、战略性新兴产业）承担生产研发功能。

加速推进京津冀区域合作进程

推动制定区域发展规划，严格空间管制。京津冀地区区域规划应遵循可持续发展、强制性与指导性并存、空间准入的可操作性、与其他规划协调等原则。应在综合评价京津冀地区的生态、社会、经济发展条件与现状基础上，以保障资源合理配置为目标，科学制定一体化的区域规划。为保障一体化的区域规划的顺利实施，有效解决京津冀地区内产业趋同、合作机制不健全、资源配置不合理、产业结构层次不高、整体竞争力不强等问题，确保城市协调、有序发展，应加强空间管制，如产业的协调与分工、人口的空间配置、生态保护区划分、土地利用管制等。

推动区域产业功能互补与合作。京津冀地区在产业优势方面具有较大的差异性，应坚持“优势互补、合作共赢”的原则，发挥京、津、冀三地的比较优势，引导人口和产业在京津冀区域内的合理布局，推进京津冀协调发展。比如随着北京要素（土地、劳动等）成本不断提高，渐次推进食品饮料、纺织服装等劳动密集型制造业的制造环节和批发、物流等服务业向周边地区合理转移，带动周边地区就业和经济发展；充分发挥北京的科技、文化资源优势，重点发展总部、研发、设计功能，推动创新成果在津、冀产业化，带动天津制造业-服务业融合发展、河北制造业转型升级，促进三地产业功能互补与合作。

加快一体化交通网络建设。在区域交通网络建设中，应遵循“保障、引导、优化、提高”的发展原则，打破行政区划和部门界限，统筹规划、布局和建设京津冀地区的交通基础设施，加强重大交通基础设施的区域共享，形成高效的综合交通运输体系，为城镇体系的空间结构调整和要素流动提供基础支撑，促进人口、经济、社会和环境的协调发展。

推进区域生态环境治理协作。加强区域生态环境联合建设和流域综合治理，建立稳定的区域生态网络，加强京津冀合作。共同推进风沙源治理工程，继续支持周边地区生态保护林营造、森林防火基础设施建设及林木有害生物防治。协商推动建立统一的区域大气环境保护和水环境保护监测与监管体系。

加强资源、能源合作开发。推进电力、煤炭、天然气、新能源和可再生能源的合作开发与清洁高效利用，针对水资源短缺、土地资源紧张和生态环境恶化等区域发展面对的共同挑战，增强可持续发展领域中的战略合作。推动水源地合作区域向更大范围扩展，支持水库上游小流域治理和环境治理工作。

稳妥推进首都非核心功能疏解，优化区域功能布局

疏解中心城区的功能，需要协调好中心城区和郊区的功能关系，加快北京副中心和新城建设，进一步完善“两轴-两带-多中心”的城市空间结构，在市域内形成多中心空间发展格局。中心城区应主要承担首都“四个服务”功能，即政治、科教文化、国际交往等首都功能和金融、商务服务等高端服务功能，而其他经济功能和城市公共服务功能应向郊区发展。中心城区的功能疏解不应仅理解为将中心城区过度集中的功能（功能存量）向外转移和疏散，更应着眼于严格限制在中心城区不合理集聚的城市功能的进一步集中，即对功能增量的疏解。

疏解首都非核心职能，不仅需要在北京市域形成多中心网络化空间结构，更需要通过在京津冀地区打造若干个区域功能中心来实现。根据京津冀地区资源环境条件、经济社会联系、城镇空间分布格局、交通体系现状以及各城市发展定位等，京津冀地区应努力构筑“一主一副、三轴、四区、多中心、网络化”的空间发展格局。

“一主”为北京市；“一副”为天津市；“三轴”为沿京广铁路和京石高速沿线的北京-保定-石家庄城市带轴线、沿京津塘高速的北京-天津城市轴线和沿京哈线、京山线和京沈高速沿线的北京-唐山-秦皇岛城市带轴线；“四区”为以环渤海湾的秦皇岛、唐山、天津滨海新区、沧州等为核心的滨海临港发展区、以北京为起点向东南延伸的京津廊发展区（主要包括北京、天津、廊坊）、沿京广线向西南方向延伸的京保石—邯邢衡发展区、以及以环京津燕山和太行山区的承德、张家口等地区为核心的张-承发展区；“多中心”为在京津冀地区未来的发展中逐渐形成以北京、天津、石家庄、唐山、保定等为中心的多中心发展格局；“网络化”为以基础设施为依托，借助区域人流、物流、信息流、资金流的流动，将区域发展的多中心特征从形态上延伸到功能上。

加速促进京津冀区域协同创新

伴随着中关村国家自主创新综合改革示范区的建设，以及天津滨海新区、河北唐山市被列入国家创新型城市试点城市，京津冀地区开始具备了良好的协同创新基础。京津冀地区未来应明确区域协同创新思路、目标和优先合作领域，建立健全京津冀区域协同创新的组织协调体系，积极探索京津冀区域协同创新模式，构建联合攻关、自主创新的创新合作平台，建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，积极打造“京津科技新干线”，使之成为京津冀区域协同创新的引擎。

围绕京津冀区域发展战略，完善两市一省科技创新功能定位，优化科技创新资源和科技园区布局，建设京津冀区域科技创新“一心、两核、三带、多园区”，形成中心引领、两核驱动、三带辐射、多园支撑和优势互补、对接产业的区域科技创新格局。

“一心”为首都全国科技创新中心；“两核”为中关村国家自主创新示范区高端研发和知识服务核心区、天津滨海高新区具有国际竞争力的产业创新核心区；“三带”分别为京津高新技术产业创新带、沿海现代工业技术创新示范带和环京津绿色发展创新创业带；“多园区”为通过“一心”的引领带动，发挥“两核”的辐射作用，围绕“三带”产业特色和资源布局，打造一批支撑产业发展的创新基地。

加速建立健全京津冀区域协调机制

京津冀地区一体化发展，一方面有赖于一批重大项目的具体运作，另一方面也有赖于创造形成符合市场经济要求的新型区域合作机制，促进市场作用的发挥。应高度重视区域合作机制创新，形成推进京津冀地区快速发展的机制保障。

建立信息沟通机制。信息不对称往往是影响合作的主要原因，应尽快搭建区域信息沟通平台，利用现代互联网等先进技术，实现各地政务、商务及公共信息的公开、交流与共享，建立定期和不定期的区域论坛、会晤，以及不同领域的交流会议等信息沟通机制，提高信息沟通速度和效率。信息沟通应该包括政府、媒体、民众等多个主体，因此在政府主导的基础上，应积极依托媒体等渠道，鼓励企业以及协会、社团等民间组织的跨地区沟通交流，不断疏通信息渠道，为企业跨地区寻求商机和加快要素流动、降低交易成本服务。

建立市场开发机制。实现区域经济的协调发展，根本上要依靠区域市场体系的完善。区域内应进一步扩大开放力度，创造外来企业与本地企业平等竞争的环境，协调区域利益关系，挖掘周边地区巨大的市场容量。联手完善商品市场，发展物流与贸易合作，实现物畅其流，特别是要建设农副产品统一市场和农副产品联合检验检疫体系；充分整合区域旅游资源，合作开发旅游市场，实现营销市场一体化，共同推进区域内无障碍旅游。

建立要素流动机制。人流、物流、资金流的畅通是区域经济一体化的必要条件。要积极创造条件，突破体制障碍，建立要素流动机制，相互开放要素市场，实现区域内资金、技术、人才等要素的自由流动。建立政策协调机制，在税收、土地利用、人才流动、社会保障、争议解决等方面加强地区间的政策协调，实现区域利益最大化和各方利益的公平分享。

创新区域合作机制。积极消除地方性政策壁垒，建立相关制度，引导、约束和保障区域公共领域合作的良性发展。推进区域发展规划的制定，加强区域共同政策的研究与衔接，定期进行区域规划、政策及重大合作项目的协调；加强交通基础设施一体化的投入和管理机制、合作产业园的税收与核算机制等方面政策研究，加快区域一体化利益共创共享机制的建设，加强区域市场监管和准入标准等方面的对接。

（作者：北京大学首都发展研究院院长、教授）

责任编辑：沈 聪