首都城乡环境精细化管理的思考

周霆钧

当前，建设国际一流和谐宜居之都的重任历史性地摆在了首都北京的面前。郭金龙书记在首都生态文明和城乡环境建设动员大会上强调，全市上下要树立敢于碰硬、敢于担当、敢于啃“硬骨头”的精神，打响治理“城市病”的攻坚战，更加有力地推动首都生态文明和环境建设向纵深发展。

打响治理“城市病”的攻坚战，在根本上，是要大力提高城市管理的精细化水平。城市精细化管理涉及方方面面，仅城乡环境建设一个方面就有很多情况需要认真考虑、科学应对。

城乡环境管理的问题及原因

随着改革开放的不断深化和经济社会的迅速发展，首都虽然在城市基础设施、生态文明、交通道路、城乡环境等方面下了很大功夫，取得了显著成绩，但也出现了低端产业无序发展、城市人口无序增长、大气环境污染、交通出行拥堵等问题。一些城乡结合部、农村、居民小区和背街小巷，还存在管理盲区死角；部分公共场所如车站、公路、大街、旅游景点等，时常可见各种小广告、黑车、流动商贩、露天烧烤、车辆遗撒等。这些程度不同、形态各异的问题，业已成为制约首都科学发展的瓶颈。

出现上述问题，既有历史的原因，也有现实的因素；既有体制不顺的根源，也有机制不畅的缘由。从属地政府看，一些领导干部对基层城市管理工作中出现的问题不研究、不了解、不清楚，说得多、做得少，不认真组织各相关部门、街道、乡镇和基层组织解决问题。一些公职人员包庇纵容，甚至直接参与违法行为，比如与违法建设当事人签订用地合同，直接建设或出租违法房屋，为违法行为人办执照、办证明、接电接水等。在街道、乡镇层面，一些街道和乡镇没有很好地落实主体责任，个别干部认为街道、乡镇没有执法权，城市管理问题都是执法责任、与自己无关。对于出现的问题，他们往往视而不见、不闻不问，结果一些痼疾顽症“小治小反弹、大治大反弹”。

从管理部门看，一些行政管理部门没有主动履职，没有切实担负起主管、监管或直接管的工作责任。有些执法部门总是寻找各种不执法的理由，进而造成执法消极、执法懈怠，甚至执法不严、违法不究等现象。

从服务管理体系建设看，网格化尚不完善，问题解决机制尚未形成闭环式流程。一些区县政府在网格化服务管理指挥中心建设中过多地注重了问题发现环节， 认为只要发现问题，就能有效解决问题，结果忽视了服务管理体系建设，既没有按照现行体制的管理层级和行政区域划分网格，也没有把人、地、事、物、组织等网格管理因素纳入网格，从而无法充分发挥网格化服务管理指挥中心的作用。

城乡环境精细化管理的对策

要解决这些问题，必须对症下药，在城市精细化管理上下功夫。

第一，理顺体制，完善机制。目前，负责城乡环境管理的部门多是自成体系的行政机关和独立经营的企事业单位，部门之间缺少联系、沟通。因此，我们必须理顺部门与部门之间的关系，坚持属地管理原则，各区县建立以街道、乡镇为管理主体，行业权属部门负主责、综合协调部门指导评价、执法部门积极配合、监督监管部门综合监管的工作机制和管理体系。

在街道、乡镇管理主体中，政府行政正职为第一责任人，主管副职领导负主责。土地规划、城建、环境、卫生、食品、安全、环保、市场、交通、水务、园林、农业、流管办等科室、部门的负责人负直接责任，指导、监督、检查、协调、考核基层日常管理工作。同时，街道、乡镇政府要加强对公安派出所、城管执法队、工商所等部门的领导、统筹、组织、协调，各执法部门必须服从街道、乡镇政府的领导，积极参与各类联合执法活动。村委会和居委会负责对本辖区的日常管理工作，建立保洁、巡逻等日常管理队伍，对于出现的各类问题做到及时发现、及时制止、及时解决、及时上报。当然，街道、乡镇政府要结合实际负责指导、协助辖区内各部门、居（村）委会、大型单位建立保洁、巡逻、门卫、停车等管理员队伍，做到全覆盖、无死角。

在行业权属部门方面，规划委、住建委、园林绿化、环卫等部门是城乡环境管理的前端部门，要坚持“谁主管谁主责、谁审批谁监管”的原则，除了把好前端管理关，还要对许可审批后出现的问题负主要责任。

在综合部门方面，环境办、城管执法协调办等综合协调部门要按照自身职能定位，做好工作计划部署、指导监督、检查考核等工作。

在执法部门层面，公安派出所、城管执法队、工商所等基层执法部门要服从和配合街道、乡镇政府的工作，积极参加街道、乡镇政府组织的各类联合执法活动。

在监督监管部门层面，城管执法协调办是市政府为了加强城市管理而成立的议事机构，负责监督监管城市管理中出现的各类问题，对于属地政府、相关部门等在日常管理中出现的各类问题，通过发送《监管通知单》的形式，告知区县政府、街道、乡镇和相关部门限期解决，同时挂账、督查督办，纳入绩效考核并可以移交监察部门处置。

第二，标本兼治，从源头上进行治理。一方面，街道、乡镇管理主体要积极履职，做好日常基础性管理工作。主要领导和副职领导要按照分工，抓好分管的生态、环境工作；各科室要做到底数清、情况明、有台账，到基层一线做好检查指导等各项服务管理工作；村委会、居委会要发挥第一道防线的作用。这些管理主体必须上下联动、左右配合，使各居民小区、背街小巷、村庄、公共场所、大型单位等都建立保洁、巡逻、看门、停车管理等队伍，实现无盲区、无死角，做到第一时间发现问题、第一时间解决问题。同时，充分发挥各执法部门的职能作用，加大对修鞋、修车、修锁等“小修业”的管理，群众有需求的要退街入巷，定点从业，集中管理；对于非法小餐饮、小发廊、小洗浴、小歌厅、小旅店等“五小”行业该退必退；对于私搭乱建形成的低小散劣产业、违法经营、店外经营、堆物堆料等要彻底取缔，确保出现的问题日清日结。

另一方面，政府行政管理、行政审批、行业权属部门要把好源头管理关。凡是前端管理部门能够做的工作，必须在前端做实，一步到位，不能出现因前端不负责任、管理不到位出现新的问题和矛盾。凡因前端工作而衍生的问题，前端管理部门必须负日后监管责任；前端管理部门应该解决、能够解决但不解决、不履职、不作为而形成的问题，应倒查前端不作为、失职渎职责任；凡是为违法行为提供服务的部门、单位、基层组织和各级干部，都要坚持“谁提供谁负责”和“谁提供谁纠正、谁撤销”的原则，否则追究其责任；坚决不为违法行为提供各类审批、服务，包括各种证照、备案、许可手续以及供电、供水等；凡直接参与违法行为的部门、单位、基层组织和公职人员，都必须自觉主动地纠正和退出，否则追究党纪、政纪责任，构成犯罪的追究法律责任。

在城乡环境管理中，各执法部门务必违法必究、执法必严。对于各类违法行为，经教育制止无效的必须坚决查处、高限处罚。对于违法建设、非法小广告、露天烧烤、店外经营、流动商贩、非法运营、车辆遗撒、乱堆乱放、工地扬尘、乱倒垃圾、非法停车场、非法市场等，要提高违法者的违法成本，让违法者不敢违法。对于不按时接受处罚的当事人，应及时向法院起诉强制执行。执法部门之间要相互支持、相互配合，公安机关应保障行政执法人员的执法安全，对于阻挠执法、妨碍公务、扰乱秩序的违法当事人必须严厉打击，构成犯罪的应追究刑事责任。对于执法不作为、为违法行为人通风报信、包庇纵容的执法人员，要坚决追究党纪、政纪责任，构成犯罪的追究法律责任。

第三，大力落实“四公开、一监督”。“四公开”，是指公开责任部门，公开部门职责和查处标准，公开网格化管理机制及责任人，公开部门执法效果排名；“一监督”，是由市、区两级督查督导组对于发现的各类问题及时向相关责任单位、部门、属地政府发送《监管通知单》，并对告知的问题进行挂账督办，每月将各单位告知、挂账、整改、反馈、反弹、曝光情况进行公开排名。“四公开、一监督”是市政府加强城市管理工作的一项重大举措，也是提高各区县政府、相关职能部门、执法部门管理效能，强化社会监督的创新手段。它可以有效地解决部门之间相互推诿、职责不清、不履职、不作为的问题。

第四，切实发挥市、区两级督查督导组的作用。此前，本市已经成立市、区两级首都环境秩序联合督导组，市城管执法协调办牵头，公安配合。其主要职责是对区县、乡镇（街道）政府、职能部门、执法部门在城市运行中出现的问题进行监督。

这个联合督导组，既是市、区两级政府的“眼睛”，要在媒体曝光、群众举报之前发现城市运行中的各类问题，又是各责任部门的“腿和眼睛”，要在发现各类问题后立即向相关责任单位、部门、属地政府发送《监管通知单》，并限期整改、挂账督察督办、按期反馈。对于能够按规定积极整改、按期反馈的，给予通报表扬；对于不能按期整改、反馈的，给予通报批评；对于反弹的要给予曝光；对于不整改、不反馈的，要报市区领导并移送市区两级纪检监察、组织人事部门处置。

今年1月至5月，市、区两级督查督导组共发送《监管通知单》9035件，其中向属地政府发单5786件，向责任部门发单3049件，整改率达85%，取得了较好的效果。

第五，把首都环境建设办公室组织开展的检查做实、做细。近年来，由首都环境建设办公室牵头，从各城市管理部门抽调人员组建联合检查组。这个检查组每月到各区县进行抽查，今年重点检查城乡结合部、背街小巷、居民小区和农村；抽检点位包括卫星拍照的垃圾点位、市城管执法协调办通知的点位、部门移送的点位，以及复查的点位等。检查组每个成员根据检查情况给予打分，首都环境建设办公室负责汇总，报市政府曝光排名。

第六，加快推进网格化服务管理体系建设。网格化服务管理体系必须是按照城市管理的工作机制和管理体系，以属地管理为主体、行业权属部门负主责、综合协调部门指导评价、执法部门积极配合、监督监管部门综合监管的服务管理体系。这个体系要按照市、区县、街（乡镇）、居村委会的管理层级、行政区域面积划分网格；把人、地、事、物、组织等网格管理因素纳入网格，尽可能将问题解决在网格内，明确网格化服务管理责任主体、责任部门、责任单位和具体责任人；建立科学的闭环式管理流程；建立“统一规划设计，统一管理体系、统一网格划分、统一标准平台、统一地理信息、统一基础数据”的市、区两级网格化服务管理平台，实现资源共享，全面提升首都城市精细化管理水平。

（作者：北京市城管执法局副局长）

责任编辑：叶再春