新形势下一事一议财政奖补工作路径探析

龙再金

摘  要：自2008年国家启动一事一议财政奖补工作试点以来，有效地促进了农村小型水利、村内道路、垃圾处理和文体场所等公共性基础设施的大建设大发展，为公共财政直接投入农村公益事业建设搭建了新的平台，阶段性成效越发明显。但在当前新的形势下，一事一议财政奖补试点工作仍存在诸如资金供给稀缺性、项目后期管护体制待完善及加快转型升级等基础性难题亟待突破。为此，对一事一议财政奖补工作实践路径进行探讨，具有充分的必要性。

关键词：一事一议;财政奖补;工作路径

中图分类号：F812     文献标识码：A      文章编号：1006-8937（2014）35-0142-02

1  政策概述：背景与内涵

1.1  政策背景

2000年以前，村级公益事业建设主要依靠村提留、乡统筹及农村劳动积累工、义务工来解决劳资投入问题;2000年3月2日，中共中央、国务院发出了关于进行农村税费改革试点的工作通知，村提留、乡统筹和义务工也随之被取消，村级公益事业建设所需的资金和劳务则主要通过村民一事一议筹资筹劳的方式加以解决。但就总体而言，村民民主议事工作开展效率并不高，尤其是在社会经济发展相对滞后的中西部一些民族贫困地区，形势则更为严峻，村级公共基础设施建设基本处于停滞的状态，严重制约了当地农村经济社会的向前发展。在此前提背景下，为破解后农业税时代村级公益事业建设投入机制失灵的问题，2008年，国务院农村综合改革工作小组、财政部和农业部联合启动了一事一议财政奖补试点工作。

1.2  政策内涵

一事一议财政奖补作为新时期党中央推出的又一项民生政策，对我国惠民政策体系完善性建设起到必要的补充作用。其内涵体系主要包括五个部分：①奖补原则。为确保财政奖补工作的规范性和民主性，财政奖补试点工作必须坚持量力而行，民主决策，因地制宜和规范操作等工作原则;②奖补条件。公共财政只对依照有关程序开展一事一议筹资筹劳，且未进入现有支农政策覆盖范围的村级公益事业建设项目进行奖补。其中民众筹资筹劳是前提、未进入现有支农政策覆盖范围是关键;③奖补程序。一事一议财政奖补采取先建后补方式，主要分为村申请、乡镇初审、县审核拨付三个基本环节;④奖补范围。一事一议财政奖补采取与其他支农项目资金相结合的方式，具体补助范围包括村内道路、村内小型水利（支渠以下的斗渠、毛渠、堰塘、桥涵、机电井、小型堤灌及排灌等）、村内公共卫生设施、村内公共绿化四个大类;⑤奖补标准。根据有关政策规定，公共财政按筹资筹劳（按每个工日20元进行折算）总额的三分之一给予奖补，但国家级和省级贫困县原则上不准向民众筹资。另外，对投入大、成本高、效果好的建设项目和老、少、边、穷地区给予适当倾斜和照顾。

2  政策实践回顾：试点及成效

经过几年的试点推进，一事一议财政奖补在推动村级公共基础设施建设、促进基层民主发展、以及探索公共财政直接投资农村经济建设等方面发挥了积极地作用，得到了广大干部群众的一致认可。

具体可将政策试点过程划为两个阶段进行分析。

①2008年，为启动政策试点阶段。2008年，国务院农村综合改革工作小组、财政部及农业部联合下发了《关于开展村级公益事业一事一议财政奖补试点工作的通知》（国农改[2008]2号）文件，并把黑龙江、河北、云南3个省纳入第一批一事一议财政将补试点范围，标志着试点工作的正式启动。

②从2009年至2012年，为扩大试点探索阶段。根据《关于扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补试点的通知》国农改[2009]3号文件规定，除已开展试点的3个省份外，再选择江苏、内蒙古、湖南、安徽等7个省份在全省范围内开展试点，选择湖北、广西、甘肃、福建等7个省份在局部扩大试点。

在此期间，一些省区县已开始主动探索财政奖补的新方式，着手开展一事一议财政奖集中连村建设试点。

比如，湖南省凤凰县根据《省综改办关于开展一事一议财政奖补集中连村建设试点工作的通知》，于2010年将该县的腊尔山、两林、禾库、柳薄及米粮共5个乡镇列为“一事一议财政奖补集中连片”试点区，进行整体推进。2014年，凤凰县又把麻冲乡的扭仁、翻身、老洞、竹山、下麻、上麻等10个分布相对集中的行政村纳入“一事一议财政奖补集中连村”建设试点，统一规划、统一申报、统一推进。

至此，经过几年的政策宣传、整章建制和试点推进，一事一议财政奖补工作步入了制度化和规范化轨道，逐渐从分散建设向整体推进过渡，取得了巨大的成效。

据统计，2008～2012年，全国共完工建成一事一议财政奖补项目135.9万个，其中道路类项目66.24个，小型水利类33.98万个，垃圾处理类项目6.25万个，环境治理类项目10.46万个，累计投入财政奖补资金1 697.8亿元。

3  新形势下的路径探讨：突破三大基础性难题

伴随建设中国特色农业现代化、统筹城乡一体化发展和新型城镇化等新战略提出实施，给农村经济社会的未来发展提出了新的要求和理念。鉴于此，在新的形式下要想把一事一议财政奖补工作抓实抓出成效，当务之急应着力解决好以下三个基础性问题：

3.1  重点抓实投入长效机制建设，着力破解资金供给稀

缺性难题

政策试点改革能否顺利推进，关键还是要看有没有充裕的物质资金作为前提基础，有没有建立一个稳定和可持续的资金供给保障机制，否则就会成为无根之木和无米之炊。而这恰恰也是一事一议财政奖补工作试点过程中亟待突破的一个基础性难题，究其原因主要有如下两方面：

①县级财政资金配套能力弱化。农村税费改革后，多数地区的县乡财政运行处于一个困难的境地。特别是在一些贫困县市，乡（镇）村集体经济发展基本处于空白状态，当地民众经济承受能力相当有限。由此可知，县市级财政在巨大的支出压力之下，其资金配套的及时性和稳定性也将大打折扣。

②财政奖补标准偏低。根据有关政策规定，一般情况下都以10万元作为奖补标准线实行限额控制，显然难以满足村级公益事业建设的现实需求。特别是在我国的中西部高原、高山及高寒地区，民众居住分散，一个行政村往往由3～5个自然寨组成，这就意味着每个自然寨都要修建通组公路，兴建垃圾处理场等。因此，这些地区的一事一议财政奖补工作就凸现出建设任务重、项目数量多、施工难度大、费用成本高及资金需求量大等特点，与现行的财政奖补标准不协调。

面对资金稀缺性瓶颈束缚，首先，地方政府要主动把握机遇，推动现县域经济的内生型发展，提高市县级财政对村级公益事业建设投入的保障能力。其次，建议中央和省级财政适度增加财政奖补的出资比重，着实减轻市县级财政的配套压力。最后，要重点抓好资金投入机制建设，这也是能否成功破解村级公益事业建设资金供给稀缺性难题的关键所在。即通过发挥财政奖补资金的引导作用，鼓励更多的社会力量参与投资村级公益事业建设，逐步构建一个科学、稳定、可持续的资金供给长效保障机制。

3.2  进一步完善项目后期管护机制，着实保障资产效益

发挥的长期性

项目后期管护工作是一事一议财政奖补资金工作过程中面临的一个难题，同时也是村级资产效益发挥长期性的重要保证。就村级公益事业建设而言，前期的投入固然重要，但要确保项目建一个、成一个、出效益一个、并保持资产服务功效发挥的长期性，那么项目后期管护工作机制建设就成为了重中之重。根据国家相关政策规定，对一事一议财政奖补形成的村级资产后期管护工作，主要分为三种类型进行落实：

①对于小型公益设施的管护工作，可按照“谁投资、谁受益、谁所有、谁养护”的原则，明确其所有权，由农民专业合作组织来承担日常管理养护责任。也可通过承包、租赁、拍卖等形式实行市场化运作，提高使用效率和养护水平。

②对于农村公路的日常养护问题，要按照《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》（国办发[2005]49号）规定，逐步建立以政府投入为主的稳定农村公路养护资金渠道，落实后期管护工作。

③对于农村小型水利的运行维护，要不断增加国家的投入力度，努力探索农村小型水利设施日常维护的新机制。

综上所述，关于项目的后期管护问题，虽然在既有政策中已作出了相关规定，但纵观这几年村级公益资产后期管护工作的落实情况，形式不容乐观，管护效率整体偏低，重建设、轻管理，重使用、轻养护的现象在一些地区仍然存在。

鉴于村级项目后期管护工作是一个系统工程，考虑到村级公益事业项目的准公共产品属性和贫困地区经济发展相对滞后的客观实际，主要应抓好下面几项工作：

①要不断健全管理体制，在坚持因地制宜和分类指导原则的前提下，逐步形成一个政府投入为主，其他社会力量积极参与的资产后期管护长效机制。

②乡镇财政、经管等有关部门要定期对村级资产的新建、毁损、管护等情况进行清查评估，并把其纳入村账的核算范围，实现项目资产管护工作的制度化和信息化。

③建议把村级资产后期管护工作纳为一事一议财政奖补的范畴，继续通过民主议事筹资筹劳和公共财政奖补的方式来解决好项目后期的管护工作，着实保障资产效益发挥的长期性。

3.3  抓住机遇、把准方向，全力助推一事一议财政奖补工

作转型升级

党的十八大工作报告提出，建设生态文明是关系人民福祉和民族未来的长远大计。必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，并把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。这就要求把生态文明建设的理念融入到一事一议财政奖补工作中，把财政奖补工作的开展摆放到实现农村社会经济可持续发展的长远历史视角中去统筹谋划，抓实顶层设计，促进项目规划科学化，同时牢牢把准美丽乡村建设这个趋势和主攻方向，加快推动财政奖补工作升级转型。而在实际工作中，很多地区只是把一事一议财政奖补仅仅放在推动村级公共基础设施建设的狭隘视野中去考虑，缺乏大局眼光，造成少数地区出现了随意占田、占地、毁林、堵河等不和谐现象。因而，政策执行者必须具有全局观念，树立正确的政绩观，主动把一事一议财政奖补工作和生态文明建设、美丽乡村构建及社会主义新农村建设等新战略理念进行对接，以加快一事一议财政奖补工作转型升级为契机，从物质文明、精神文明和自然生态文明三个层面着实推动人与人、人与社会、人与自然关系的和谐发展，切实提高农村民众的生活幸福指数。

参考文献：

[1] 国务院农村综合改革小组办公室.农村税费改革十年历程[M].北京：经济科学出版社，2012.

[2] 国务院农村综合改革小组办公室.村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作手册[M].北京：中国财政经济出版社，2010.

[3] 湘财综改[2009]3号，湖南省财政厅、湖南省人民政府农村工作办公室湖南省农村综合改革领导小组办公室关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知[S].

[4] 胡静林.加快一事一议财政奖补政策转型升级[EB/OL].http：//www.gov.cn/gzdt/2013-06/19/content_2429530.htm，2013-05-31.