深入推进地方税制和税收征管改革

常海龙+徐达松

税收工作是地方经济工作的重要组成部分。在构建现代财政制度大背景下，以“营改增”和构建地方税体系为着力点，深入推进地方税制和税收征收管理制度改革，是实现税制体系科学优化和再平衡的有力举措。

继续深入推进营业税改征增值税

营业税改征增值税（以下简称“营改增”）是党中央、国务院立足当前、着眼长远作出的一项重大决策，“营改增”在深化财税体制改革、促进企业发展方面具有重要作用。

随着改革的逐步推进，“营改增”的政策效应逐步显现，改革的步伐也在不断加快。下一步改革的大体脉络是：在分析、总结交通运输业、部分现代服务业、邮政服务业推进经验的基础上，制定各行业“营改增”推进方案，做好相关政策设计，分行业在全国逐步推行“营改增”。

从行业来看，随着铁路运输被纳入税改范围，整个交通运输业的“营改增”已经完成。对于邮电通信业，改革的难点主要在于电信业。由于电信产业链上主体很多，利润分配十分复杂，市场竞争日趋激烈，再加上服务内容和营销模式的不断创新，给电信业增值税制度设计带来了挑战。电信业实行“营改增”，首先应该清晰界定电信业务的具体内容；其次，可针对电信基础业务设计单独的增值税制度，在此基础上衍生的增值服务归至相关行业，适用相关行业的增值税制度。

对于建筑业来说，由于其本身业务的复杂性以及改革涉及的因素较多，比如总分机构的问题、纳税地点的问题、进项抵扣和税负变化的问题，这些都需要在制度设计时予以考虑。

关于金融业的“营改增”，由于金融服务的特殊性，在理论上对金融服务按标准税率全面征收增值税显得比较困难，特别是对于金融中介服务和间接收费的金融服务，实行“营改增”则面临难以确定增值额和难以在不同服务接受方中分解增值额的困难。基于此，对核心金融业务和间接收费的金融服务，适用简易征税办法和3%的征收率，而直接收费的如投资咨询等金融服务，则适宜纳入正常的增值税征收机制中。

积极构建地方税体系

地方税体系，是指国家通过科学设置税制、合理划分税权、明确税收征管形成的地方层级的、相互协调相互补充、服务于保障地方政府职能目标、以地方税为基础的税收体系。近年来，我国的中央税、中央与地方共享税改革进展比较大，而地方税的改革相对滞后，这也是造成一些地方非税收入、预算外收入膨胀，乱收费、乱摊派和乱罚款现象屡禁不止的重要原因之一。当前“营改增”的逐步扩围，导致了地方主体税种缺失，进一步扩大了地方财政收入的缺口，这都对地方税体系的建设形成倒逼机制。因此，推进地方税制改革、构建地方税体系就显得尤为必要和紧迫。

我国现行地方税存在一些问题，主要表现为：税种日益老化，税制要素设计与经济社会发展现实不相适应，税收征管水平落后，收入规模较大的税种被共享化趋势严重，地方份额在缩小；收入规模偏小，财政功能不明显；税源比较分散，征收难度大；税收立法权高度集中于中央，法律层次较低，税收法定原则落实不到位等。

当前，可以从以下几方面着手推进地方税制改革：

首先，优化整合现有税种。一是加快房地产税立法，整合开征房地产税。对现行房地产税制做结构性调整，减轻交易环节税收负担，加大保有环节税收比重，调整其功能定位，同时推进房地产行业“费改税”进程，加快建立和完善房地产税收体系，使房地产税成为真正意义的财产税。二是加快所得税制改革，发挥税收调节分配、调控经济职能作用。积极推进综合与分类相结合的个人所得税制，加强征管配套相关建设与研究。加快建立健全统一的面向自然人的征管体系，充分取得各级地方政府的大力支持，进一步完善行政决策信息支持体系，加快推进加强和创新社会管理工作。在立法层面，对与纳税人工作生活紧密相关的成本费用支出，赋予地方政府一定的税收立法权。三是改革城市维护建设税及教育附加。加快城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加的改革步伐，继续保留城市维护建设税，并对两项教育附加进行合并后费改税。具体来说，要改变以增值税、消费税、营业税为依据计税附征的做法，在考虑收益与负担对等的情况下适度扩大城建税征税范围，以营业收入、销售收入为计税依据，同时把与城市建设相关的各类行政收费并入城建税范畴，扩大和稳固城建税的税基，为城市维护与建设提供稳固的资金保障。继续保留两项教育附加的现行征管模式，将其合并改征教育税并予以立法，作为地方税体系中的辅助税种，继续发挥扩大地方教育事业经费资金来源的特定作用。

其次，适时开征新税种。一是开征社会保障税。将现行社会保障费改征社会保障税，科学设置税制要素，由地税机关负责征管，使之更有利于社保“费改税”的平稳过渡和税收征管。税收收入归属上，可按照不同税目的受益范围在中央和地方之间确定其归属。二是开征环境保护税。环境税的开征是转变发展方式的必然，也是使外部性内部化的必要手段。可按照“专款专用”的原则，由环保部门归口征收并用于当地环境修复与保护工作。三是开征遗产赠予税。1994年我国分税制改革，已经将遗产税和赠与税纳入总体税制设计，但由于诸多原因没有开征。随着我国经济社会迅速发展，收入分配不均、贫富差距扩大的问题日益突出，建议考虑开征由地方政府管理的遗产赠予税，对社会积累进行征税，使国民收入进行重新分配，进一步促进社会公平。

再次，积极推进“清费正税”。目前，由于我国分税制改革不够彻底，地方财政难以支撑不断增加的事权的需要，导致各项行政事业收费不断增加。可以借助当前新一轮税制改革的机遇，将各种收费和基金中具有强制性、规范性、固定性、无偿性、普遍性的征收项目转化为税收，使其成为规范的财政收入形式，由税务机关集中征管，以此达到规范政府收入、减轻纳税人负担、壮大地方税收规模的目的。

大力推行税收征管改革

税收征管是税制改革与优化的制约因素，良好的税收征管是保证税制有效运行的手段，税收征管质量和效率的提高有利于税制改革与优化，为税制改革与优化提供更广阔的空间。

优化市级地税部门机构职能设置，加强组织体系建设。设立数据管理部门，独立设置国际税务管理机构，调整纳税评估职能，完善税种管理部门职能，调整税务稽查组织管理模式，优化区县（分）局机构职能设置。完善人员配置结构。按照统筹安排、科学配比、重点保障的原则，推进人力资源向基层一线倾斜。加强人才队伍建设。把好人才入口关，重点引进与税收管理相匹配的专业型人才；加强专业人才库建设，加快领军人才和专业骨干的培养；建立税务稽查、纳税评估、纳税服务、国际税收管理、税收统计分析、信息技术等重点岗位专业人才培养的长效机制。

不断改进纳税服务，清理规范行政审批项目、程序，优化业务流程，压缩审批环节，精简表证单书，加强后续管理。推进涉税事项受理、审核、审批等环节向办税服务厅前移，将依申请事项全部纳入办税服务厅集中受理反馈，推广区域通办，推进同城通办，不断扩大自助办税应用范围。推进纳税服务平台建设，切实维护纳税人的合法权益。完善纳税信用体系建设，充分发挥涉税中介作用。加强征管基础事项管理，创新税务登记管理方式，加强纳税申报管理，建立无税申报户和减免税户分类管理和动态监控机制。强化纳税清算管理，积极开展国际税收管理和反避税工作。推动综合治税体系建设，税务部门应主动加强与发展改革、财政、国税、工商、公安、住房建设、国土、环保、人民银行等部门的信息共享。推进征管制度创新，完善滞纳金管理、欠税管理制度，加强政策研究，推进试点实践。制定档案管理制度，确定档案的归属流向和查考价值，逐步实现档案无纸化。同时，创新办税人员管理制度。

推进遵从风险管理，实施分类分级管理。按照规模、行业和年纳税总额等标准，将纳税人分为大企业、重点税源和中小税源三种类型，结合实际定期调整。对不同类型税源实行差别化管理，实现重点税源管理精细化、中小税源专业化、社会化管理。提升跨地、跨行业经营的在京总部企业和税务总局定点联系企业在京成员单位等大企业复杂事项的管理层级。实施遵从风险管理。加强税源管理，做好宏观风险分析。建立风险管理流程，做好微观风险监控。按照“稽查机构扁平化、稽查手段现代化、稽查队伍专业化”的基本要求，全面推进稽查体制机制改革。

不断健全执法监督机制和内控机制。健全以制约权力和落实责任为重点的执法监督机制，大力推进权力结构科学化配置体系、权力运行规范化监督体系、廉政风险信息化防控体系建设。改进执法方式，强化权力运行制约机制，健全涉税争议调解制度，妥善化解涉税纠纷，健全部门之间、层级之间的权力配置机制，坚持决策权、执行权、监督权相分离，实现权力运行的关联和制衡。梳理权力事项，排查风险点，制定防控措施，做到流程优化、岗责配置、廉政风险防控、系统开发同步进行，实现痕迹化管理和廉政风险预警，确保各级税务机关严格依法行政，从源头和机制上防控廉政风险。创新督查手段和强化行政问责制，推行税收执法责任制，探索利用信息系统开展执法检查。实施综合监督检查，形成监督检查合力。完善责任追究机制，严格实行行政问责，督促和约束各级税收执法人员依法履职。健全外部监督机制，积极配合外部审计监督工作，不断完善满意度调查。建立纳税人满意度评价、外部门的行风评议、外部审计监督结果反馈机制。

构建科学的征管质量评价体系。加快转变征管质量评价方式，探索建立以提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本为主要内容的、可量化的征管绩效评价指标体系，努力使制度和考评指标做到目标明确、任务量化、节点清晰、过程可控、结果可考，促进形成快速响应机制、评价导向机制、服务增效机制、内生动力机制。围绕“组织收入、队伍建设、依法行政、纳税服务”等税收中心工作和基础性工作制定考核指标，客观评价税务机关征管和服务工作的努力程度。完善纳税人满意度调查机制，继续委托第三方机构，通过问卷调查、电话调查、网络征集等多种方式了解纳税人的需求和对税务机关的评价。加强对税收流失率的研究，开展流失率估算等工作。建立健全税收收入质量评价体系。围绕落实税收法定原则，提高税务部门公信力，推进法治税务建设。

（作者单位：北京市地方税务局研究室）

责任编辑：郑 建