食品安全法如何修改才“管用”

王金勇

破解“猫鼠游戏”监管迷局

针对全社会高度关注的食品安全问题，食品安全法修订草案将实行最严格的全过程监管制度，建立最严格的各方法律责任制度，对违法生产经营者实行最严厉的处罚，对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责，对违法作业的检验机构等实行最严格的追责，五个“最”字让人感到政府“重典治乱”的决心。的确，面对层出不穷的食品安全问题，人们最直接的反应往往是，那么多的监管部门都干什么去了？

监管部门究竟在做什么呢？他们也是一肚子的苦水。一些基层食品卫生监督机关跟媒体诉苦，说有的消费者即使在食物中发现一只苍蝇，都会要求查处，按程序，这往往需要两到三个执法人员忙上几天。数据显示，我国约有45万家食品生产加工企业，有2亿多家农户提供食品原材料，5万多家企业从事食品零售，仅北京就至少有3万家餐厅以及数不清的小餐馆。

面对如此庞大的监管对象，若一味强调“最严格”的政府监管，将着眼点放在提高罚款数额、加大处罚力度上，可能导致食品安全监管在某种程度上沦为猫鼠游戏，逮着与否全凭几率;有的监管部门甚至被相关企业“俘获”，成为有毒有害食品的“帮凶”。

破解“猫鼠游戏”的监管迷局，必须回答的首要问题是，消费者发现自己食物中有苍蝇时，为何不直接要求厂商赔偿，或通过调解、仲裁、诉讼途径维权，反而辗转求助监管部门呢？自动放弃权利、被动等待监管部门维权的背后，凸显的恰恰是民众的私权保护缺失、维权渠道不畅的现实。

让上帝的归上帝，让恺撒的归恺撒。对食品厂商与消费者之间因食品质量或服务引发的“私”纠纷，完全可以通过完善食品安全惩罚性赔偿制度，畅通调解、仲裁、诉讼等小额维权渠道，鼓励消费者积极主张、行使、保护自己的权利，一方面倒逼一些黑心厂商采取切实措施维护食品安全，另一方面，也可以让饱受“案多人少”困扰的监管部门从大量“私务”中解脱出来。

至于组织制定食品安全技术标准和管理规范、公布食品安全信息、查处食品安全重大隐患等属于“公”领域的社会公共事务，也应走出监管部门单兵突进的传统模式，积极吸纳社会和公民的力量参与食品安全治理。如规范食品安全标准的制定程序，确保程序能便利行业和社会公众表达诉求、吸纳意见。对食品召回后的“回流”问题，在坚持企业食品安全员内部监管的同时，可以探索以政府购买服务的方式，外聘专业人士担任食品安全员，加强社会力量对企业的外部监管。建立有奖举报制度，鼓励社会各界和公众参与食品安全监督。

从字面到桌面，配套落实是关键

法律是一种规则，而适用是规则的生命。本次食品安全法修改面广、惩罚力度大、针对性强，但“造法易、执法难”，食品安全法修订后，如何确保食品安全从字面走向桌面，不仅是百姓最大的期盼，也是保障食品安全关键所在。

从执法体系而言，本次立法修改对风险分级管理制度，对各方法律责任制度的确认，能够权责到位、有效督促、跟进管理。然而原本多部门共管又不管的“九龙治水”格局尚未完全打破，食品药品监督管理的上下关系、平级关系也未完全厘清，延伸到乡镇一级的支脉力量和专业整治能力更显羸弱。不仅如此，如何明确执法权限、如何确保执法产生聚力作用，这些显然都还需要细致的配套措施。

配套法规、检疫标准需完善并体系化。食品安全的鉴定与判断、肉品检疫与检测、食用添加剂的不断创新和涌现等等，这些都给现存的食品安全监管提出了新要求。例如近期玉林狗肉节所暴露的狗肉食品检疫“短板”，就其标准而言只有几年前农业部的“产地检疫”，这就导致在执法中本应针对犬只的个体检疫，变成了对车辆附带的产地检疫，即从“逐只检疫、一犬一证”，异变为“一车一证”，这种由于检疫标准缺失产生的安全风险显然成倍增加。

公益诉讼的配套保障不应缺失。食品生产的规模化、网络化及产品的多元化带来的跨区域性，必然导致食品安全的结果危害面越来越大。在出现食品安全事故后，除公权介入并按照法规对企业和生产经营者予以双责双罚外，公众损失也不应忽略，如何确保个体消费者能有效、及时获得食品安全法修订草案中的救济和赔偿？难道还是继续要求弱势的消费者个体进行取证？面对技术门槛，消费者维权显然乏力。从此层面而言，“社会共治”还需进行制度化分解。

除此以外，第三方食品安全鉴定机构、一定程度下的举证责任倒置、食品安全责任险的险种范围等问题，均是完善食品安全链、实现食品安全法“落地”的关键。

将预防贯穿各个监管环节

预防为主原则是国际上最重要的食品安全监管理念。笔者建议将预防为主的原则精神贯彻到食品监管的各个环节与流程，须在立法上明确以下事项：

明确食品安全监管由财政兜底，继续强化食品安全风险监测和评估等基础性工作。草案完善了一系列基础性制度，如增加风险监测计划调整、监测行为规范、监测结果通报等规定，明确应当开展风险评估的情形，补充风险信息交流制度，提出加快标准整合、跟踪评价标准实施情况等要求，值得肯定。但纵观以往风险监测等工作，部分地区经费不足的问题较为突出，成为监管活动有效开展的制约因素。尤其是较偏远地区，相关监测、检验经费、设施购置费更难以获得足额财政保障。建议将食品安全工作纳入年度国民经济和社会发展计划作为针对各级政府的硬性要求，监管经费列入财政预算，明确国家对欠发达地区开展食品安全监管基础性工作的财政转移支付力度。

确定企业自查和责任约谈的法律效力，增强预防制度的威慑作用。草案增设了生产经营者自查制度和责任约谈制度：要求企业定期自查食品安全状况，发现有发生食品安全事故潜在风险的，立即停止生产经营并向监管部门报告;食品生产经营者未及时采取措施消除安全隐患的，监管部门可对其负责人进行责任约谈，监管部门未及时发现系统性风险、未及时消除监管区域内的食品安全隐患的，本级政府可对其主要负责人进行责任约谈。但草案未明确企业自查和责任约谈的法律效力和后果，且可能成为相关主体逃避法律责任的借口和托辞。企业自查和责任约谈制度的实行，不代表监管执法可以存在任何的懈怠和宽松空间。出现食品违法或渎职情形，该依法追究法律责任和实施行政问责的，应当依法进行，而且应明确，既然在自查和约谈后依然出现问题，应在法定界限内从重处罚处分，提升预防制度的潜在威慑力。

对食品安全违法犯罪行为的惩处，亦可以适当引入预防原则精神。食品安全违法犯罪行为与传统违法犯罪行为不同，一旦发生就会造成巨大损害后果，有必要以预防为主作为规制原则，将违法和犯罪预备行为明确作为执法打击的对象。如有些食品生产经营者，大量购入变质或有毒有害原料，无法说明合法正当用途的，则可认定其生产劣质或有毒有害食品的违法犯罪嫌疑极大，通过食品安全法与刑法相关条文规范的衔接和完善，完全可以追究其行政责任乃至刑事责任。