基于道路交通安全执法特点的警察权益保护研究

李 蕊

(中国人民公安大学 交通管理工程系，北京100038)

近年来，随着不少地方“袭警”事件的频频发生，警察因公牺牲、受伤等相关报道不断见诸媒体报端，警察权益的保护也成为社会各界关注的热点话题。学术界和实务部门从不同角度对警察权益保护问题进行了探讨，在总体研究上取得了一定的研究成果①①潘志峰.近二十年来关于“警察权益”的研究综述《政法学刊》，2013（2）。。人们之所以关注警察权益的保护，究其根本在于警察权的特殊性：一方面警察权作为一种国家权力，国家和社会需要警察通过行使职权来维护社会稳定和秩序；另一方面，警察机关作为国家机器，需要寻求个人权利与国家权力之间以及警察个人权益与社会公共利益和相对人利益之间的平衡。当前，学术界与实务界的相关研究核心在于探讨实现上述诸方面间的利益平衡之道。交通警察是我国目前人数最多、接触群众面最广的警种，据公安部发布的相关数据，截至2012年年底，全国机动车保有量达2.4亿辆，机动车驾驶人数量达2.6亿人②②数据来源：http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1837/n2557/3671502.html。。2008年至2012年，全国公安民警因公牺牲2204人，其中交通警察243人，占11%③③数据来源：人民网，http://society.people.com.cn/GB/n/2013/0403/c223276-21012611.html。，仅低于牺牲的派出所民警人数。目前，针对交通警察权益保护的专门研究尚不多见，本文将基于交通警察履行法定职责的需要和交通警察执法的特点来探究交通警察权益保护问题。

一、交通警察的法定职责及其权益

公安机关交通管理部门是道路交通安全管理主体，依法履行维护道路交通秩序保证道路交通安全的法定职责。

（一）交通警察的法定职责。1986年国务院颁布《关于改革道路交通管理体制的通知》（国发〔1986〕94号）明确规定“全国统一的道路交通安全管理法规，由公安部起草，征求交通部、城乡建设环境保护部、农牧渔业部等有关部门的意见，经批准后由公安机关负责实施。公安机关对全国城乡道路交通依法管理，包括交通安全宣传教育、交通指挥、维护交通秩序、处理交通事故和车辆检验、驾驶员考核与发牌发证、路障管理以及交通标志、标线等安全设施的设置与管理等”。其首次明确了公安机关交通管理部门的基本职责，奠定了我国交通警察实施道路交通管理的法律基础。2004年《道路交通安全法》正式颁行，开启了我国道路交通安全权力法治化进程，由全国人大常委会通过的《道路交通安全法》明确了道路交通安全管理的主体和交通警察的权力④④根据《道路交通安全法》的规定，公安部是全国道路交通安全管理主体，县级以上地方人民政府公安机关交通管理部门是地方道路交通安全管理主体。具体职责包括：制定部门规章（公安部）、实施行政许可、行政强制、行政处罚、交通事故处理、宣传教育、道路交通秩序管理、交通设施管理等法定职责。。

（二）与交通警察法定职责相关的权益。目前，学术界对于警察权益内涵的界定也是见仁见智，尚未形成统一的标准，之所以如此，主要是因研究者自身对警察权益来源定位的不同，即对警察身份认识的不同而产生。作为国家公民，警察具有与一般公民相同的基本权利，如生命权、健康权等；作为公务员，警察具有与一般公务员相同的权利，如获得报酬权、休息权等；只有基于警察身份的特殊性，才可能会牵涉到其执行职务过程中的风险与危险，进而引起对警察职业防护及保证警察执法过程中人身安全和尊严等权益的关注，并给予受到侵害的警察充分的法律救济，如警察执法中的优先权、使用警械等权力。这既是保证警察正常执法维持社会秩序的需要，又有利于树立作为国家机器的警察在社会管理中应有的权威。因此，交通警察的权益除在公安交通管理中依法享有的人身权、财产权外，还应当包括一个更重要的方面――执法的权威性。一般来讲，公安交通管理行政行为具有约束力、公定力、执行力和确定力等法律效力，这种执法的权威性不应受到任何外在非法因素的干扰。

基于前述分析，本文认为警察执法权益是其在依法执行公务过程中应当享有的权利，主要包括以下几个方面：第一，人民警察依法执行职务享有人身安全、名誉以及财产不受侵害的权利；第二，人民警察依法执行职务时，要求行政相对人服从和配合的权利；第三，执法权益受到侵害的人民警察有依法追究行为人法律责任的权利。

二、执法特点不同决定了交通警察执法权益保护的特殊性

根据人民警察网的相关数据，2008年至2012年我国警察因公牺牲2204人，负伤16821人（牺牲警种分布情况见下图），其中派出所和交通警察牺牲人数在因公牺牲人数中所占的比例较高。针对交通警察较高的牺牲人数主要是与其有别于其他警种的执法的独特性密切相关。

（一）交通警察的执法对象群体庞大

如果从道路交通违法行为的涉及面来讲，没有任何一类执法人员要面对数量如此庞大的当事人群体。以黑龙江省为例，2011年，全省共纠正交通违法414.67万起，包括教育纠正69.06万起，处罚345.61万起。根据黑龙江省人民政府发布的2010年第六次全国人口普查主要数据公报，截止2010年11月1日零时全省总人口为38312224人，其中机动车驾驶人为4928793人（不含农机部门管理的驾驶人），汽车驾驶人4466336人⑤⑤数据来源：龙江交警网，http://www.hljjj.gov.cn/hljjjzd/jsp/web/index/detaill3Index.do?infoId=4028884d33433d8b0134d546c5e70348.。尽管目前许多地方的交通警察采取了一定规模的“非现场执法”，但依然不能免去交通警察与当事人的实际接触，而且许多通过“非现场执法”裁决的处罚，由于当事人对违法行为危害的认知程度已大大降低，如交通警察不能从违法行为事实、法律依据、证据等方面对当事人进行充分的说服，往往容易引发当事人的不满，当事人只关心交通警察裁决的处罚结果，而忘记了自己实施的违法行为，从而形成与交通警察对立的局面，成为可能侵害交通警察权益的隐患。

（二）交通警察执法的即时效果一定程度上依赖于当事人的配合

合作是现代行政的基本要求，在交通警察的执法过程中更多则体现在与当事人的合作，特别是路面交通秩序的维护和当场对当事人的处罚，离开了当事人的合作与配合，很难实现道路交通安全管理的目的。这样的执法过程和特点要求交通警察在执法过程中必须具有区别于其他警种执法方式和执法思维，即首先应该充分认识到自己的执法对象是正常的道路交通参与者而非一般人意义上的违法嫌疑人；其次，在道路执勤过程中，执法行为本身对道路交通的影响也是不容忽视的因素。如果忽视这点则会引发其他道路交通参与者对交通警察执法的不满，同样作为道路交通参与者，他们往往会对被处罚人产生同情，进而忽视当事人的违法行为对道路交通秩序的影响，而将道路交通的拥堵归咎于交通警察的执法，最终助长当事人与交通警察之间的对立情绪，既不利于交通警察执法也不利于交通执法环境的优化和交通警察执法权益的保护。

（三）交通环境的相对恶劣加剧了现实中交通警察的执法难度

众所周知，交通问题已经成为世界通病，交通治理是政府、社会、个人共同的责任，但目前我国许多道路交通参与者往往会认为应对交通问题主要是交通警察的责任，加之在实际的道路交通活动中由交通警察维护道路通行秩序，当事人直接面对交通警察，其对交通现状的不满容易发泄在交通警察这一末端上。而“交警的执法环境关系到道路的安全畅通和交通秩序。交警公正严明执法，维护的是交通秩序和公众利益，而最直接保护的正是受罚者本人的生命财产安全。”⑥⑥本报评论员.要像保护眼睛一样保护交警执法环境，南昌日报，2013-05-16（1）。这是交通警察的法定职责所决定的，交通警察必须对此有充分的认识，并认识到交通环境、通行条件及效率的改进与提升对交通警察权威树立和改善交通警察执法环境的积极作用。

图1 警察因公牺牲警种分布图

（四）全社会层面的道路交通法治意识与安全意识普遍薄弱

这是相互关联的两个方面，如果能够形成良性互动，无疑会大大改善交通警察的执法环境，有利于良好交通秩序的形成和道路交通安全的实现；反之，一旦陷入恶性循环，安全意识的薄弱往往会使道路交通参与者忽视违法行为给道路交通安全带来的危害，而仅关注交通警察给予的处罚，社会层面上对道路交通违法行为危害性的集体无意识，又会导致道路交通安全态势的恶化。在笔者与驾驶人进行的相关交流中，极少有驾驶人对交通警察处罚违法行为给予正面的评价，更鲜见认识到某个交通违法行为与自身安全的关联，而多是认为交通警察的处罚存在问题。

三、保护交通警察执法权益的相应对策建议

交通警察执法的对象是广大的道路交通参与者，我国近年来由于道路交通的迅猛发展，机动车及驾驶人数量大幅增长，大量道路交通参与者在尚不完全了解和适应汽车通行规则的情况下享受着汽车带来的便捷同时承担着交通拥堵与交通事故带来的巨大损失。当前交通警察执法过程中产生的种种问题，与这一阶段的总体环境有着密不可分的关联。如何通过保护交通警察的执法权益，提升交通警察在道路交通安全管理过程中的权威，提高道路交通安全参与者的交通安全意识和法治意识，有效应对此间产生的各种问题，对于提高通行效率，保证道路交通安全都有着十分重要的意义。

（一）完善相关法律法规，加强普法和交通安全宣传的力度与效果

首先，在规范交通警察的执法的同时，注重其权益保护立法的完善。立法的正当性是其权威性存在的基础。《道路交通安全法》实施已10周年，其间道路交通环境的变化与发展需要我们重新审视现行法律规定并从各方面进行完善和调整。早在《道路交通安全法》通过之前的2003年3月17日，王午鼎等35位全国人大代表就已经提议在我国《刑法》中单独设立“袭警罪”⑦⑦年3月的十一届全国人大五次会议上，江苏团刘丽涛代表在会上提交的议案是建议刑法增设“袭警罪”。这是她自2003年当选第十届全国人大代表后，第十次在全国人代会上提交议案，建议刑法增设袭警罪，http://newspaper.jcrb.com/html/2012-03/07/content_94005.htm。，以此凸显人民警察特殊的执法身份和地位，这样一方面既可以通过保护执法者的合法权益来维护法律尊严，又可以通过刑罚给警察合法权益的保护设立最后的屏障。

随着2011年5月《刑法修正案八》的通过与实施，社会上对于风险、抽象危险及轻罪等问题的探讨也日益深入，危险驾驶罪的设立同样在学界引起了人们的关注（危险驾驶罪是目前我国刑罚体系中唯一主刑为拘役的罪名）。笔者建议在《刑法》中增设“袭警罪”的同时，可以借鉴国外“违警罪”及犯罪分级理论，根据妨碍警察执行职务行为的情节严重程度而增设“违警罪”，以此进一步完善惩罚妨碍警察执行职务和侵犯警察权益的法律规范体系。基本构成见下表。

图2 妨碍人民警察执行职务行为法律责任表

上述法律责任体系的建立，旨在通过司法程序对当事人妨碍警察职务行为进行规制，一方面可以增强人们对其行为危害程度的认识，从而尊重警察的执法权威，有助于维持良好的社会秩序；另一方面由法院作为公正的第三方依法处置人民警察与当事人之间的冲突，也更有利于监督人民警察公正执法，保证当事人的合法权益。

其次，在当前阶段进一步明确《治安管理处罚法》中关于妨碍公务行为的界定。现行《治安管理处罚法》第50条规定：阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处警告或者200元以下罚款；情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款，阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。笔者认为，应当细化阻碍国家机关工作人员依法执行职务的界定标准，对于交通安全管理工作而言，应明确下述行为属于阻碍交通警察依法执行职务：第一，拒不执行交通警察在交通管理工作中的命令，拒不配合人民警察的正常执法者，应按阻碍执行公务依法予以处罚；第二，在交通警察依法执行职务时，当事人使用不文明的言语对其进行人身攻击或者有肢体轻微接触，没有造成伤害后果的，应依法从重予以处罚；第三，在交通警察依法执行职务时，当事人的行为对其构成伤害但尚未构成犯罪者，依法依上限予以处罚；第四，对阻碍警察正常执行职务者，在各档次的行为处罚中从重予以处罚。

明确界定阻碍执行公务行为，主要可以使行政相对人了解哪些行为属于阻碍国家机关工作人员执行公务行为，起到对其事前教育的目的；同时使行为人了解法律规定，也可以尽量避免实施阻碍国家机关工作人员执行职务；还可以对这些行为的制裁提供具体的裁量标准。

再次，注重道路交通安全普法宣传的力度和效果。不断加大道路交通法律法规的宣传普及力度，开展多层次、多渠道、多角度、多形式的宣传教育，明确交通警察是代表国家维持秩序，是国家强制力的体现，公民有义务配合警察依法履行职责，袭击交通警察损害的是国家和法律的权威与尊严，阻碍执行公务和袭击警察是违法犯罪行为，应当依法追究责任。通过普法教育，提高交通参与者自觉遵守交通安全管理和相关法律法规的意识，深刻领会“人民交通，人民管”的内涵，积极配合、支持交通警察正当执法活动，为创建和谐的交通执法环境奠定良好的群众基础。

（二）保障交通警察的警械装备配置

“工欲善其事，必先利其器”，加强交通警察警械装备配置，不仅能够有效的震慑犯罪，而且也是减少交通警察遭受攻击的一项措施。2006年10月公安部正式颁布了《公安单警装备配备标准》，规定了全国各级公安机关民警个人的基本装备配备。配备项目主要包括警服、警棍、手铐、催泪喷射器、强光手电、警用制式刀具、警用水壶、急救包、多功能腰带、防割手套等必配项目和枪支、对讲机、警务通、防刺服和警用装备包等选配项目共15种。《交通警察道路执勤执法工作规范》（公交管【2008】58号）其中第4章明确规定了交通警察、执勤警用汽车和执勤警用摩托车应当配备的装备。

在实际的执法中，各地公安机关交通管理部门应当根据当地实际情况，依照相关规定为交通警察配齐相应的警械和装备并对其使用警械装备的能力进行专门培训。

（三）强化交通警察遵守职业道德规范的意识

交通警察的职业道德规范，是指交通警察在其职业活动中应该遵循的，适合自身特点的，符合社会主义道德标准的道德原则与行为准则。规范执法，遵守相应的职业道德标准，是交通警察执法得到人民群众的认可，提高法律和自身执法尊严，降低受相对人侵害风险的前提和基础。

（四）切实提高交通警察执法的现场控制能力

在执法过程中，交通警察要尽量避免与相对人发生冲突，有效控制执法现场的局面。首先，从安全角度出发，对现场处置过程中可能发生的问题要有所考虑，决不能麻痹大意、放松警惕。其次，对执法现场的控制手段应运用恰当，既可以用语言命令、责令或要求执法相对人保持或者做出某一行为；也可以在接近执法相对人时通过徒手、或运用警械以及其他工具对其采取具有较强针对性动作；或者依法使用武器，以武器的威慑力或火力的优势来限制违法犯罪嫌疑人的行为，以达到控制执法相对人的目的。再次，一旦自身权益遭到侵害，现场处置的交通警察应当掌握一些应对策略和技巧，要学会应对控制无法预料的侵害行为，把握执法的安全程序，控制执法相对人的行为，把握行为的安全要素。

执法环境可能对交通警察带来危险，因此，交通警察准备出警前首先要考虑到执法对象是否存在伤害自己的可能性，在对可能面对的危险作出风险评估后，按照评估→准备(调整)→控制行动→再评估→调整→再控制行动的程序逐步介入现场。为保证交通警察执法的安全，交通警察在执行警务时必须保证对执法现场进行有效的控制，不管执行何种任务，都应充分考虑到危险的存在——危险既可能来自执法相对人，也可能来自执法现场的环境和其他人员。当面对危险，特别是潜在危险时，一定要作好思想和行动准备，通过与对方保持适当距离，占据有利位置，随时防控对方的身体行为。一旦确定需要适当使用武力，就应果断出击（语言命令、徒手擒拿、警械和武器使用等控制手段），有效抑制对方的暴力倾向，控制对方的暴力行为。

（五）建立健全交通警察执法维权保障体制和机制

建立交通警察执法维权保护体制，有利于及时协调有关部门查处暴力袭警、不实投诉和其他侵犯交通警察正当权益的案件，健全交通警察执法维权工作机制可以及时有效地处置交通警察执法维权中出现的各类问题和突发事件，保护交通警察的执法权益。

首先，建立交通警察执法权益保护体制。设立由政府牵头,各级各职能部门包括人大、政协、法院、检察院、劳动保障等部门共同参与的警察正当执法权益保护体制并设立专门机构。针对交通警察的职责范围、维权工作流程、维权措施、法律监督、法律责任认定等健全相应的维权工作机制，一旦民警在执行公务过程中合法权益受到侵害，由此机构负责事件的调查取证，并协调相关部门追究侵害人的刑事、治安、经济等责任；帮助民警维护自身权利，受民警委托进行索赔诉讼；为被诬告、恶意投诉的民警正名并恢复名誉等。逐步建立交通警察心理健康医疗制度、交通警察人身意外伤害保险制度；制定交通警察执法遭受不法侵害经济补偿办法；设立“交通警察维权基金”等权益保护项目；与医疗卫生部门联合，建立民警因公负伤救治快速通道等。

其次，设立由律师、学者等社会各界人士组成的交通警察维权委员会，既有利于交通警察部门专注于本职工作，其独立地位又可以使维权工作更加公开、公平、公正，既能很好地保护公安交通民警的正当合法权益，又能避免发生偏袒现象，也为保护普通公民的合法权益提供了保障。

再次，针对交通警察勤务超疲劳性、异常艰苦性的工作特点，建议建立警察健康状况预警监测系统；针对交通警察高应急、高危险的工作特点，积极对其提供心理咨询、疏导和培训等全方位服务，保证其能够正常开展各项警务工作。

（六）注重媒体公关，营造良好和谐的警民关系

公安机关可以通过形式多样的联谊、联动、互助、互访、警营开放、警民恳谈等社交活动，藉此建立良好的公共、公众关系，取得广大民众及社会各界对警务工作的理解和支持。同时，做好媒体公关工作，充分利用和发挥新闻媒体、社会舆论的导向作用，使人民群众能够进一步的了解交通警察，理解交通警察，保护交通警察的执法权益不受侵害。

（七）充分利用法律武器，保护交通警察执法权益

当交通警察的执法权益受到侵害时，建议并且鼓励交通警察能够拿起法律的武器，行使其作为一个公民所具有的民事诉讼的权利，直接向人民法院提请民事诉讼，捍卫其执法权益。作为受侵害的交通警察所在的公安机关交通管理部门应当尽全力予以支持，这是对交通警察执法权益进行弥补的最后途径和手段。

保护交通警察的合法的职责、权力以及维护交通警察正当的执法权益保护真正的落到实处，交通警察维护交通安全，保障公民的合法权益创造一个良好的执法环境，保证交通警察在依法行使执法权益的过程中，心无顾忌、专心致志的行使国家赋予交通警察的执法权。权威从来都是靠付出和努力获得，交通警察应当充分理解自身执法与服务的双重职责，通过规范执法、文明执勤，礼貌待人的具体行为，赢得人民群众的信赖，密切警民关系，树立良好形象，全心全意为人民服务，使得广大人民群众发自内心的认为保护交通警察的执法权益就等于在保护自己的通行安全与效率。

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