城镇化进程中推进城乡义务教育一体化机制研究

城镇化的核心是人的城镇化，提高人口素质是城镇化的首要任务，其对教育提出了新的挑战。但城乡义务教育仍然差距巨大，表现在管理体制、投入状况、人口结构、师资水平、课程设置、教育质量等方面。推进城乡义务教育一体化，必须从机制改革着手。统领机制方面，要改革教育管理机制；在运行机制方面，要建立一元户籍机制、改革教育投入机制、教育人事机制；在核心机制方面，要改革学生培养机制和教育质量评价机制；在保障机制方面，要建立严格的教育行政问责机制；在深化机制方面，要建立城乡文化互补机制。

城镇化 城乡义务教育一体化 机制

城镇化要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高人口素质。人的城镇化也就是人的素质的现代化，这就对教育提出了很高的要求和挑战。在新的历史时期，只有实现城乡教育一体化，使均衡化的公共教育服务覆盖城乡全体居民，才能真正实现教育公平，真正实现人的城镇化。而义务教育是教育中的奠基部分，是关系到民族未来的重要基石。推进城乡义务教育一体化是贯彻十八届三中全会精神，落实科学发展观的时代要求；推进城乡义务教育一体化是经济发展和社会进步的必然要求；推进城乡义务教育一体化是落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》的组成部分；推进城乡义务教育一体化是教育自身不断发展完善的现实需要。课题组采用实地调研的方式，实地走访北京、重庆、成都、郑州等地，试图破解当前城乡教育差距的普遍难题，探寻促进城乡义务教育一体化发展的推进机制。

一、城镇化进程中城乡义务教育发展现状

1.教育管理方面：二元分割

首先，教育管理方面的二元分割体现在管理体制上。2001年国务院作出农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”的决定。在管理主体上，中央、省、市各级财政对义务教育的支持力度很小而且不明晰；乡镇政府在义务教育中承担的义务和责任界定不清晰，办学积极性较低；而作为义务教育管理主体的县级政府可供调控的资源非常有限，其调控力度和调控成效都相对有限，导致了农村和城市教育发展的不均衡。[1]

其次，义务教育管理上的二元分割还体现在户籍制度上。我国特有的城乡分开的中国特色的二元户籍制度人为地将城市与农村分割成两个独立的群体。户籍制度将城乡人为进行分割，“分而治之”，国家的各项社会保障政策措施都向城市倾斜，造成了我国农村与城市之间差距明显，反映在教育上就是城乡不均衡。

2.教育投入方面：以县为主

长期以来，我国教育经费的投入始终很低，直至2012年才实现了财政性教育经费的投入占国民生产总值4%的承诺。即使是有限的资金仍集中在城市，造成农村教育落后，进一步加大了城乡教育的不均衡发展。

我国目前的基础教育为地方政府办学为主，也就是说基础教育经费的投入主要是地方财政按国家政策规定的比例（不得低于地方财政支出的15%）来保证拨付。但是由于地域差别、地区差别、城乡差别的存在，往往地方的财政状况有很大的差异，因而由财政基数的差异造成各地实际教育经费投入的差别更大，导致教育的两极分化现象和“马太”效应。投资的多寡造成了教育质量高低的差异，教育质量的高低反过来又导致了地方经济差距的拉大，进而进一步拉大教育投资的不平衡。

3.人口结构方面：离乡进城

当前，我国正处于社会转型期，城镇化的进程导致了农村生源减少和城市生源剧增的两个极端化现象以及产生了“农村留守儿童”和“城市流动儿童”两个特殊教育群体。

农村生源减少，甚至出现了“空心校”的现象，维持分散布局则编制短缺，师资不足，教育质量低水平运转；撤点并校又导致校舍空置、资源浪费；大部分农村学校寄宿条件有限，甚至影响寄宿学生的身心健康；采用校车接送，又牵涉到校车安全问题，以及由此增加的办学成本分担机制并不明晰。“农村留守儿童”身心发展面临诸多问题。

人民群众对于高质量教育需求的增加，造成城市或者城镇发展快，生源剧增，学校建设慢，就学需求高，“大班额”问题居高不下，严重考量着城市的教育承受力。“城市流动儿童”受户籍制度的影响，要进入城市公办学校，手续繁琐，门槛高，而且因生活习惯、方言等差异，可能受到城市学生的冷落、歧视[2]。

4.师资队伍方面：冷热不均

城乡教师的差异首先体现在数量上。尽管这几年“特岗教师计划”为农村教师队伍补充了很多新鲜血液，但很多农村学校教师仍然缺编，数量严重不足，只好聘请大量代课教师，尤其是贫困县乡问题最为严重。尽管这几年国家调整了编制标准政策，城乡实行相同的生师比，但由于农村学校生源少，编制就少，仍然呈现出农村生师比较高的城乡倒挂的倾向。教师数量不足和教师非正常的流动也有一定关系。在农村存在着“教而优则走”及“层层拔高”的问题。甚至有的农村学校被称为“新手教师的练兵场”。农村教师来后留不住，流动性特别强。

其次，体现在城乡教师队伍素质参差不齐。很多农村义务教育阶段教师的素质不能适应当前基础教育课程改革。近年来国家加大了国培和省培的力度，但是由于人手短缺，农村教师参培人员比例仍然较城市偏低，而且培训实效常常令人质疑。农村教师队伍中存在一定“民转公”人员，他们起点较低，学历补偿教育虽然达标，但是教育教学理念相对落后，反思批判精神缺失，教学研究水平相对薄弱。

同时，师资结构失衡严重影响了农村教师队伍的质量。农村义务教育阶段教师年龄结构不合理，老中青结构倒挂，老龄化现象较为严重；学历结构不合理，第一学历较低；学科结构不合理，大部分农村地区外语、音乐、体育、美术和信息技术等学科教师严重不足、相关课程难以开齐。“教非所学”现象非常严重。[3]

5.课程设置方面：城市化倾向

首先，课程内容的设置以及教学情境的选择反映城市生活较多，基本脱离农村生活。教材内容中城市元素较多，而农村元素较少。像“博物馆”、“公积金”、“证券”等内容农村学生闻所未闻，因此造成阅读障碍与理解障碍[4]。

其次，课程设计的学生活动也有明显的“城市化倾向”。多数教材中的活动是围绕动物园、博物馆、名胜古迹等来展开，农村地区大多不具备开展这些活动的条件，而且很多活动设计涉及到网络查找资料，然而在农村地区信息化程度有限，造成孩子的学习困难，进而导致学习失败。

最后，城市化的课程产生城市化的价值导向。课程作为一种无形力量促使学生对事物的评价和看法向城市倾斜，由此造成教学目标的迷失，似乎教学是为了培养学生对现代城市生活的向往与羡慕，这种情感导致现在农村儿童对于农村生活不认同。

6.教学质量方面：城乡差距明显

首先，在农村落后地区，先进的教育教学理念并没有得到有效落实。素质教育和“为了每一个孩子的全面而有个性的发展”等只能是一句空话。农村师资短缺，有的学校课程不能开齐，更无暇顾及校本课程的开发。教师由于工作量大，刚性的考核评价机制使他们更看重考试成绩，因此表面上接受新课程理念的培训并认可，但实质上并未能促进学生发散性思维和创造性思维的发展。

其次，在教学方式方法上，农村学校也落后于城市。在农村学校，教学方式依然是传统的教师讲授、题海战术、机械地死记硬背等为主，而以小组合作、探究性学习等新课程所倡导的教学方式在实际教学中所占的比例甚少。而且农村现代化信息技术设备的应用较少，白板或者班班通常常被当做娱乐设备，未能发挥应有的功效。而在城市学校里，教师接受新课程培训的机会多，新课程理念、新课程教学方式的实施推行得相对较好。

最后，在教育教学的效果上城乡差距显著。农村学校的隐性辍学率较高，巩固率较低。调查显示，城区学校学生在探究性上明显优于农村学校的学生，在知识的广度和深度上也明显优于农村学校的学生，在综合运用知识的能力上也明显优于农村学校的学生；而且在农村，中心学校、村小和教学点之间教学质量差异也非常大。

二、构建城镇化进程中推进城乡义务教育一体化机制

1.统领机制：教育管理机制改革

实现城乡义务教育一体化，首先要打破以往管理制度上的束缚，即对以往计划经济下的城市与农村教育分开管理的体制进行改革，可以从以下三个方面着手。

首先，要转变政府职能，并明确职责。政府应强化公共管理和社会服务，成为教育系统的规划者、教育条件的保障者、教育公平的维护者、教育质量的监督者。[5]政府还要简政放权，要科学地界定各级政府的管理职责和重点。中央主要负责规划，由省级政府进行条件保障，地市级政府和县级政府具体负责城乡教育统筹发展，乡镇政府积极参与到当地教育的支持和监督中来。

同时，要推动省级政府承担义务教育职责。“以县为主”并不意味着义务教育经费全部由县级承担，省级政府应切实承担起对义务教育的职责，从县级统筹尝试提高到“省级统筹”，加大转移支付力度并确保到位，保证真正用于农村义务教育的基本投入，缩小城乡之间义务教育投入的巨大差距。而且，要构建以地市级大区域管理为主的体系。地市级区域主管部门应站在全局的高度，关注整个大区域内各级各类学校的结构、比例构成、资源配置、发展的速度及规模等，统筹管理整个大区域义务教育事业的人、财、物等，在战略的高度对区域城乡教育可持续的协调发展进行科学合理规划，发挥本区域教育优势，协调各子区域教育资源的配置和优势互补。

2.运行机制：建立一体化户籍、投入、人事机制

（1）根源机制：建立一元户籍机制

首先，将户籍制度与社会保障剥离。改革现行城乡二元户籍制度，建立一元户籍制度，而且要改革与此有关的影响社会利益分配的一系列制度、政策，如义务教育、社会保障制度、集体经济收益分配制度等，即将附加在户籍制度上的社保政策及社会管理逐步与户籍制度剥离。而且，随着社会发展，人口流动成为必然，完善与户口迁移相关的政策，逐步开展户籍制度及相关社会保障制度改革。

而且，实行电子学籍制度。要尝试破除户籍壁垒，建立以纳税人身份为主体的义务教育体制，流动人口可以凭借纳税、租房合同等有关手续提出入学申请；而且实行教育券随人走的方式，使流出地政府也承担一定职责；同时改革学籍管理制度，实行全国统一标准的电子学籍管理系统，实现对学籍的网络化动态管理[6]。

（2）前提机制：教育投入机制改革

首先，要加速建立国家公共财政体系。中央加大义务教育尤其是农村义务教育投入，提高义务教育经费在整个国家财政支出的比例。明确各级政府按级别、按合理比例来负担义务教育经费的投入机制，确立中央政府为义务教育经费承担的主体，地方政府承担起缩小区域内差距的重任，明确“中央包基础，省/市级保均衡，区县争优质”原则。

同时，要加大教育经费转移支付力度。虽然近年来国家加大了对贫困地区的转移支付力度，但教育的转移支付有很强的随意性，缺乏完备转移支付制度和测算标准。要建立教育经费转移支付与补偿机制，向农村倾斜、向财力不足区县倾斜。

而且，要建立常规化教育经费补偿机制。教育经费向困难学生、农村校以及薄弱学校倾斜；建立农村工作补贴和偏远地区工作补贴机制，提高农村教师工资待遇；开展农村学校教师专项培训资助工作。

最后，鼓励并规范社会力量办学。社会力量的介入可以减轻政府财政压力，而且可以更及时地反映和满足城乡多层次、多样化的教育需求。要大力支持社会力量办学的发展，将社会力量办学纳入到教育管理的范畴，在校舍、经费、师资等方面给予支持，对社会力量办学发展的标准及规范作出符合实际的要求，并给予动态化的监督和管理。

（3）本质机制：教育人事机制改革

首先，实行向农村倾斜的教师编制标准。按照实际情况制定教师编制，解决农村教师绝对数量不足的问题，减轻教师负担。在“后撤并时代”，农村教师的需求量会更大，所以在入口上加强教师需求预测与规划，建立农村教师流失补偿机制，加强教师储备，以应对农村小规模学校的优质发展及城市学校的生源剧增。

而且，建立常规化有效的交流机制。教育主管部门要做出合理规划，建立城市与农村、学校与学校之间的师资队伍双向流动机制。坚持城乡之间的对口支援、校地协同创新、师范生顶岗实习等有效措施，加强农村教师的良性流动；还要发挥优秀校长、名校辐射作用，通过干部互派轮岗或者引进名校和名校长管理，加强示范校的辐射作用与农村后备干部的学习提升；还要提高城乡教师交流实效，采用城乡教师师带徒或者构建教师共同体等多种形式，使新思想、新理念、新方法、新技术及时走向农村，激发农村教师的专业发展意识，提高专业水平，激活农村教师队伍的生机和活力。

同时，要增强教师培训实效性。政府加大对教师继续教育费用的投入力度，并且有针对性地向农村倾斜，为农村教师创造更多的培训机会；还要增强教师培训针对性，在培训开展之前一定要开展培训需求的实地调研活动，了解农村教师培训和教研的真实需求，确保培训课程设置密切联系农村教育教学实际；还要丰富教师培训方式，强化参与式的培训，建立理论学习、实践探索和专题研究三位一体的培训模式；还要注重培训手段多样化，建立网上互动听课评课教研系统，进一步提升农村偏远地区学校信息化水平，实现远程教育和教研的功能；还要加强多方合作，农村学校要争取培训机构、高等院校、教科所、教研室及兄弟学校等方面的协助和合作。

最后，要建立科学的教师绩效考核机制。要建立城乡一体化的教师、校长晋升与评价制度，但是在发展过程中适当向农村补偿、倾斜。对于为农村地区教育发展做出贡献，以及长期扎根农村教育的教师、校长要给予优先考虑。在教师职称评定制度及评优评先等奖励中，优先考虑有农村薄弱学校工作经历的教师。

3.核心机制：学生培养机制和教育质量评价机制改革

首先，改革课程管理机制。解决农村学校课程中存在的城市中心主义倾向，农村与乡镇学校拥有自己的课程资源优势，城乡学校都应当开发具有自己特色的地方课程和校本课程。同时，建立城乡优质课程开发与共享机制。充分利用现代信息技术手段，建立集网络、电视、广播等多种信息化手段为一体的远程教学体系，实现优质资源共享，提高教学质量。

其次，改革教学管理机制。通过城乡学校结对子等方法，鼓励城市学校多向农村学校输出先进的教学观念、方法和模式，鼓励农村学校创新特色的教育教学方法，缩小城乡差距。

同时，改革教研机制。建立跨城乡的区域性教研平台与相关机制，继续实施名校办分校、高校对中小学对口支持、城乡教师的教研交流等行之有效的学校发展策略，实行城乡教学、教研一体化发展，加强专业引领，提高校本教研水平，为提高教学质量、缩小城乡教学质量差距提供智力支持。

最后，建立城乡统一的教育质量评价机制。城市和乡村的教育质量基本标准和学生培养目标应当保持一致，应当以人的德智体美劳全面而有个性的发展作为最终衡量维度。城乡的学校都要为了促进人的发展而教，而不是仅仅追求分数和升学率。要建立科学的教育质量评价观和配套制度。

4.保障机制：建立严格的教育行政问责机制

首先，加快教育政务信息公开。所有教育政务信息必须予以公开（涉及国家安全或者机密事项除外），保证群众的知情权和媒体的报告权。同时，加强教育行政问责制法制化建设，以法律或条例的方式明确规定各级各种教育行政官员所负的具体责任，如果出现问题何级何种机构来问责。最后，加强行政干部教育，转变从政观念，使其更加明了在其位、谋其政、尽其责的道理。而且切实在工作中摒弃中国传统的“官本位”文化，构建新时期真抓实干的工作作风和工作机制。

5.深化机制：推进城乡文化互补化

城乡文化同根同源，各有其特色与优长，无所谓高下，要和而不同。经济状况的不同可能会造成一定文化持有者心态上的差异，城乡教育一体化一定不能是一种文化消灭另一种文化，而是彼此吸纳，互补而有个性地发展。在设立教育目标和选择教育内容、教学方式时，要充分考虑到城乡各自的文化特质及差异，摒弃竞争式、占有式的发展模式，通过平等、民主、对话的模式来形成文化理性，并且充分唤起参与者的文化自觉，尊重彼此的文化差异，在包容的心态中消除隔阂、和谐共处，实现城乡文化的融合，创生出现代化的新生文化，促进中国文化的繁荣和发展。

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参考文献

[1] 褚宏启.教育制度改革与城乡教育一体化：打破城乡教育二元结构的制度瓶颈.教育研究，2010（11）.

[2] 欧阳国庆，黄玉怡.农民工子女教育问题初探.上海农村经济，2006（4）.

[3] 刘志军.关于农村教师整体素质的问题与思考，河南教育学院学报（哲社版），2008（2）.

[4] 王世光.教材城市化倾向刍议.教育发展研究，2007（6）.

[5] 褚宏启.城乡教育一体化：体系重构与制度创新——中国教育二元结构及其破解.教育研究，2009（11）.

[6] 中央教育科学研究所教育发展研究部课题组.进城务工就业农民子女接受义务教育的政策措施研究.教育研究，2007（4）.

[作者：马壮（1978-），女，河南泌阳人，河南教育学院副教授，博士。]

【责任编辑 杨 子】