参与式发展理念在村庄规划中的应用

王曦涓， 姚本伦， 储金龙

（1．安徽建筑大学 城市规划与设计学院，安徽 合肥 230022；2．安徽省住房与建设厅，安徽 合肥 230009）

0 引 言

党的十六届三中全会提出了“五个统筹”科学发展观，并把城乡统筹发展摆在首位。2006年，中共中央和国务院对新农村建设提出了引导村庄空间发展、支持编制村庄规划和开展村庄整治的要求。2012年9月，中共安徽省委、安徽省人民政府发布了《关于全面推进美好乡村建设的决定》，从全局角度看，村庄的环境整治和建设过程都需要村庄规划综合性的指导和控制，因此，更需要科学合理地制定村庄规划。2008年11月颁布的《城乡规划法》，强调了村庄规划过程中对农民利益的尊重。农民作为村庄规划的主体与受益者，他们该以怎样的形式，在多大程度上参与村庄规划建设？关于这个问题，众多学者开展了公众参与乡村规划的理论研究工作，叶敬忠、杨照等提出新农村建设参与式的发展理念，从农民的视角看待新农村建设中最需要优先发展的方面［1］。陈瑜雯、袁中金等从参与途径角度提出村民参与的过程主要包括决策参与、过程参与和行为参与［2］。周锐波，甄永平等从规划编制实施的视角提出村庄规划的本质是一种社区规划，在编制过程中加强村民参与，并确定公众参与的制度［3］。因此，如何确定村民介入村庄规划的参与内容，且如何在规划编制过程中确定村民的参与方式和渠道，均值得我们进行探讨。本文以安徽省皖北6市的村庄调研为例，通过调查数据从村民对村庄规划的了解程度、参与意愿以及对重点改善问题的认知，分析影响村民参与村庄规划的主要因素，为如何建立村民参与式村庄规划编制模式提供了参考。

2 安徽省村庄规划编制和村民参与村庄规划情况

2．1 村庄规划编制情况

2012年省委、省政府作出全面推进美好乡村建设的决定后，全省各地掀起了美好乡村规划建设的热潮。近年来，安徽省村庄规划工作稳步推进，规划编制和整治工作稳步提升，但仍存在不少问题。

2016年前，每年重点建成1500个达标中心村，总计约6000个；每年整治10000个自然村，总计约4万个。2020年前，重点建成1万个左右达标中心村，整治约8万个自然村庄。截至8月底，全省村庄布点规划及首批1710个中心村建设规划已全面完成，586个重点示范村已开工建设，其中256个基本建成。

2．2 村民参与村庄规划情况

2．2．1 调研概况

在皖北地区6市所辖17县（不含市辖区）中，分别选择1－2个行政村作为调研点，原则上2个行政村分属不同乡镇。共计赴29个调研点完成调研，最终实际完成有效问卷共1344份。调研对象中，88%为男性，12%为女性。年龄分布上，77%集中在20－55岁这个区间中，其中超过55岁的有21%，小于20岁的为2%。

2．2．2 村民参与村庄规划的程度

针对皖北地区村庄的问卷调查结果显示，12% 的村民不了解村庄是否做过规划，而且有33%的受访者表示不能或部分能看懂规划图（图1）。而对于村庄规划，知道的人多，了解的人少，也就是说村民对村庄规划具体内容的了解趋于表面化和片面化。目前在村民中间已经出现了一些对村庄规划建设理解上的偏差，有些村民甚至将村庄规划理解成就是盖楼房，这是由于，地方政府主导的村庄规划建设和当地试点村建新楼房的做法影响了村民对村庄规划的理解。

图1 村民对村庄规划的了解程度

而对村庄规划是否当面征求过意见时，有78%的人选择征求过意见。对于规划修改意见的落实，认为落实的比例只有61%。从以上统计可以看出，村庄规划在征求意见的时候，更多的是采取征求村民代表意见，而非全部村民，所以会有部分村民表示不知情；而村庄规划从征求意见到修改落实，比例是在下降，说明规划编制时对于意见落实回复上尚有工作欠缺。

图2 村民对于集中拆迁的意愿

2．2．3 村民对村庄规划的参与意愿

对于集中建安置房的支付能力，有43%的村民表示无支付能力，支付能力在10万元以内的仅有20%，5万元以内的有16%。由此可以看出，村民的经济支付能力很低，大部分村民均认为村庄规划主要应该由政府投资建设，对政府投资给予了很大的期望。这种想法说明村民的生活水平低，以资金的方式投入村庄规划建设的能力较弱。因此在村庄规划的过程中，要广泛征集建设主体——村民的意见，将有限的资源投入村民最急需的方面，同时充分调动村民以出工或出钱的形式投入到村庄规划建设中。

2．2．4 村民对重点改善问题的认知

对于目前村庄存在问题的看法，57%的村民认为村庄环境太差，55%的村民认为道路条件差，48%的村民认为缺少活动场地，44%的村民认为村庄规模小，33%的村民认为空心村现象较严重，29%的村民认为村庄乱打乱建现象严重，16%的村民认为供电条件差。由此可以看出村庄环境和道路条件是目前村民最不满意的地方，同时也是迫切希望改善的环节，其次是缺少活动场地。对于公共服务设施，村民分别对幼儿园、运动场地、文化站等的需求较高，分别占到了59%、59%和53%（图3），对其他公共服务设施的需求也各不相同。

图3 村民对公共服务设施的需求

3 安徽省村庄规划编制存在的问题

3．1 组织方式上自上而下单向推动

从安徽省政府颁布的各项导则和规定可以看出，村庄规划往往是作为宏观调控政策，以地方政府为主导的，为保证规划编制过程的顺利进行，规划师常以让地方领导满意为目标，偏离了原本的规划目的，而使得规划成果并没有尊重农民的利益和需求［4］。而由调研结果显示，即便在许多已经编制完成的村庄里，村庄规划还有部分村民并不知情，而对于村民修改意见的落实的比例也不高，就更谈不上公众参与和规划落实了。传统村庄规划是自上而下的政府推动的线性模式，由此取得的效果并不理想［5］。当前，村庄规划仍处在摸索阶段，对规划编制的过程要求并不清晰，大部分村庄规划仍是由政府主导和推动，从方案提出、资金筹集、规划审批公示及实施，村民和村集体参与较少且积极性也不高。

3．2 规划内容上忽视村民发展的诉求

2012年，关于《安徽省人民政府关于印发安徽省美好乡村建设规划》通知中，对公共服务设施有着如下规定:中心村配置“11＋4”，自然村配置“2＋1”的配置要求。但从调研数据中可以看出，村民对不同公共基础设施的需求并不相同，这种均等式的公共设施配置知识政府官员和规划师的发展意图，而非村民迫切需要的基础设施建设、村庄环境改善等项目。由于地域的特殊性，村庄规划的关注点应该落在农业、农民、农村这三个问题上，然而目前村庄规划开展的时间较短、实践较少；由于新农村建设的广泛推行，不少规划编制由于时间短、任务量大，从而忽视了村民的现实诉求，以及各地不同的资源条件，以统一的模式编制村庄规划，由此使得规划缺乏针对性和现实性。科学合理的村庄规划应在充分了解和掌握村庄现状的问题与发展不平衡的基础上，统筹考虑村民的诉求和村庄的未来发展的需要。

3．3 编制经费不足造成规划实施任务难以完成

由调研数据看出，皖北地区村庄经济基础薄弱，大部分村民的经济支付能力很低，这也是长期困扰皖北地区村庄发展的问题。村民均认为村庄规划主要应该由政府投资建设，对政府投资给予了很大的期望。由于现状村庄规划的编制组织模式是自上而下、政府主导推进，因此在经济发展水平一般、地方财政相对紧张的地区，有的规划超越了集体和村民的经济承受能力，造成规划编制任务难以按质保量完成。而有些村庄规划编制由于资金缺乏，将村庄规划捆绑到其他正在编制的规划任务中，在这种情况下，设计单位普遍缺乏基础调研，也没有征询民意，从而导致许多村庄规划千篇一律，产生一个个既没有城市文明，又缺乏乡村特色的“农村小区”。

4 引入参与式发展理念的村庄规划编制模式探讨

4．1 参与式发展理念下村庄规划的内涵

参与式发展理论形成于20世纪60年代，最初起源于社区发展，是对传统的自上而下的发展方式进行反思和否定，强调了在外来者的协助下，通过当地社区人员主动积极的广泛参与，实现可持续的发展。参与式发展理念的核心在于，强调了发展的重心应该是发展过程的主体——人的发展，只有突出发展过程中人的重要性，这种发展才是合理的。基于参与式发展理念的规划强调的是由发展主体全过程参与，以解决问题为导向，持续不断的可持续发展过程。在这种多元化现实下，引入采用参与式发展的理念，从村民的利益和诉求确定规划实施过程中最需要优先发展和重点建设的方面，并使村民参与村庄规划全过程。参与式理念下村庄规划以人的发展为核心，有效的弥补了传统村庄规划只重视村庄物质形态布局的不足。

4．2 引入参与式发展理念的村庄规划编制模式

4．2．1 编制程序上强调全过程参与

村庄规划从前期的调研开始，到规划的制定、实施以及是时候的信息反馈，是一个循序渐进的动态发展过程，因此村民的参与应该也是一个全过程性和动态的参与［6］。而现状是由于农民本身普遍文化教育程度比较低，以及对村民宣传不到位或者不重视，使村民常处于村庄规划过程毫不知情的边缘群体，即便被告知，也可能因为看不懂规划而不了解。因此在村庄规划工作开展前，应首先对村庄村民进行宣传教育，可以通过电视、报纸、广播、宣传手册等方法，让村民了解规划、看懂规划，以便调动村民参与村庄规划的主动性。

为解决村庄现状存在的土地利用率低、环境脏乱差、基础设施不足等问题，明确村庄未来发展方向等规划目的，因此在前期村庄调研和分析资料数据这一阶段，引导村民参与规划了解村民的需求是重要的第一步［7］。前期调研阶段，主要可通过问卷调查、入户座谈的方法挨家挨户详细调研和征求意见，或者在村民选举下产生成立村民理事会，通过理事会向村民介绍规划工作并在村庄选址、村庄特色塑造以及各项设施配置方面听取村民的意见，提高村民的参与度。在编制层面应采取重点内容的确定、规划项目优先时序的确定、初步方案公示、最终方案公示以及实施过程中信息反馈等方式，让村民充分享有知情权、话语权和决定权，每个过程都相互制约、彼此影响，体现村民的主体参与性（图4）。

图4 村民全过程参与村庄规划编制

4．2．2 编制内容上突出以解决问题为导向

村庄规划不只是停留在物质形态层面的技术规范或指标分解上，而是一种以解决问题为导向的决策过程和行动过程，有重点的去理清迫切需要解决的环境、基础设施和村庄发展问题。在编制内容上，村庄规划应该从传统规划的目标导向社区规划的问题导向转变［8］。参与式新农村规划是以问题为导向的过程，首先需要确定并分析村庄最核心的问题以及那些与核心问题相关联的问题。通过前期对这些问题做到详细、深入的分析，针对重点方面进行调查和研究；然后现状调研，收集基础资料，了解村庄利益相关者的利益需求，通过征求村民的意见和建议达成一致性。并通过确定规划项目的优先时序，形成经济上核算、技术上可靠的规划方案，只有在规划中反映落实了村民的意愿，规划才具有可操作和可实施性。

4．2．3 编制实施上重视信息反馈

现在很多村庄规划的编制仍然仅仅是蓝图式、目标式的，而缺乏可操作性。由于实施过程中的资金不到位或者一些技术问题，导致规划实施不能顺利进行。建立方案实施的反馈机制，通过村庄农民对实施过程的监督和信息反馈意见，及时修正规划方案，调整实施中具体行为措施，保证方案编制、落实和实施效果的一致性。

5 结束语

村民是村庄的创造者和主导者，他们的生产生活与村庄息息相关，村庄发展和演变的各项行为主体是村民。规划必须争取村民的广泛支持和参与，编制过程以村民的最终利益为目标，其实施过程才能顺利推行，而使规划能最大限度的符合村庄实际、推进村庄发展。基于参与式发展理念下的村庄规划编制，村民不仅是参与规划，而是主导规划过程，决定重大问题的解决方式以及村庄发展方向。通过完善村民从前期调研到方案编制以及信息反馈参与规划的过程性，在尊重乡土知识的基础上，将规划与当地自然环境、人文环境相结合，既能满足村庄当前发展需求，又有利于村庄差异化特色的构建，并保证村庄在发展的过程中实现有机更新式的规划实施。

1 叶敬忠．农民视角的新农村建设［M］．北京:社会科学文献出版社，2006．

2 陈瑜雯，袁中金．村庄规划编制的农户过程式参与模式研究［J］．城市发展研究，2012，（9）:114－119．

3 周锐波，甄永平．广东省村庄规划编制实施机制研究－基于公共治理的分析视角［J］．规划师，2011，（10）:76－80．

4 李福祥，王 路．村庄规划编制相关问题探讨［J］．现代农业科学，2009，（03）:220－222．

5 张如林，丁 元．基于农民视角的城乡统筹规划——从藁城农民意愿调查看农民城镇化诉求［J］．城市规划，2012，（04）:71－76．

6 陈瑜雯．基于农户的村庄整治规划关键技术研究［D］．江苏:苏州科技学院大学，2010．

7 王 雷，张 尧．苏南地区村民参与乡村规划的认知与意愿研究——以江苏省常熟市为例［J］．城市规划，2012，（2）:32－35．

8 吕 斌，杜姗姗，黄小兵．公众参与架构下的新农村规划决策——以北京市房山区石楼镇夏村村庄规划为例［J］．城市发展研究，2006，（3）:34－42．