我国环境公益诉讼中的公众参与机制研究

金韵　刘瑾瑜

【摘 要】 改革开放以来，我国经济飞速发展、人民生活水平不断提高，但随之而来的环境问题也日益突出。如何有效应对环境问题，已成为我国经济社会亟需破解的难题。当前，推进环境公益诉讼已成为社会各界公认的保护生态环境的重要途径。然而由于我国现行相关立法的局限，公众参与环境公益诉讼还受到诸多限制，环境公益诉讼促进环境保护的功能远没有发挥出来。因此，研究公众参与环境公益诉讼中的理论与实践问题，建立公众参与环境诉讼的有效机制，对于推动我国环境公益诉讼的发展，维护公众的环境权益具有重要的意义。

【关键词】 环境 公益诉讼 公众权益

1 我国环境公益诉讼中公众参与的现状和问题

1.1 环境公益诉讼及其在我国的发展

1.1.1 环境公益诉讼概述

环境公益诉讼即有关环境保护方面的公益性诉讼，是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。它不是一种独立的诉讼类型，而是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段，既可在行政诉讼中适用，亦可适用于民事诉讼程序。

环境公益诉讼有别于一般诉讼的显着法律特征。首先，环境公益诉讼的目的是为了维护和保全环境公共利益；其次，环境公益诉讼的起诉人范围广泛；最后，环境公益诉讼具有显著的预防性[1]，其起诉条件既可以是损害结果已经发生，也可以是损害结果有可能发生，但尚未发生。

1.1.2 我国环境公益诉讼的现状

近几年，我国在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索。例如，贵州省贵阳市中级法院设立了环境保护审判庭，贵阳市清镇市法院设立了环境保护法庭；江苏省无锡市两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭，无锡市中级法院和市检察院联合发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》；云南省昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼[2]。

尽管我国已经有一些环境公益诉讼的司法实践，但作为环境公益诉讼法理基础的环境权没有明确的法律规定。我国《宪法》规定了“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的义务，但没有将公民对环境享有的权利具体化。有关单位和个人在专门环境立法中也只有检举和控告的权利。这导致我国的环境公益诉讼缺少实体法的支撑，从而使有关单位和个人在实践中无法依据具体的可操作性条款提起环境公益诉讼。就程序法而言，《民事诉讼法》第55条的规定使环境公益诉讼制度有了明确的法律依据，丰富并完善了我国民事诉讼的当事人制度，但该规定过于原则，在司法实践中还有许多地方需要细化完善。

1.2 公众参与环境公益诉讼面临的困境

1.2.1 现实中的困境

众所周知，环境诉讼难、公益诉讼难，这两者结合在一起的环境公益诉讼更是难上加难。

环境公益诉讼，所保护的权利具有“公益性”、“社会性”的特点，该特点决定了这类权利既不受相对人的重视，也往往容易被权力人本身忽略，导致权利人为保护这种权利而诉诸法院的源动力不足。因此即使老百姓怨声载道，用各种非法治的手段表达意愿，但是到了需要他们作为原告委托律师打官司时，或败诉，或退缩。

我国的民间环保组织并不发达，既懂法律又能持续积极参与到环境公益诉讼中的更是鲜为人知。王灿发先生说“我国是一个没有多少诉讼传统的国家，害怕去法院，不愿打官司是人们的普遍心态”。因此即使当这些人聚在一起，也很难断定他们会拿自己的钱花精力去为社会公益“管闲事”。

1.2.2 法律上的困境

（1）原告资格的限制。我国立法相对于日渐增多的环境公益诉讼滞后，民事诉讼法或现行法律中强调的“原告一元化”和“直接利害关系原则”，即民事诉讼或者行政诉讼案件的原告都必须要与本案有“直接利害关系”。对原告资格严格的限制，阻碍了公民等主体以诉讼的方式对环境权益和环境公益的保护。例如，某个地方发生了大气污染，虽然该地区居民呼吸了有害气体，但由于每位居民无法证明其对空气具有排他的使用权，便都无权对排放大气污染物者或者管理失职的行政机关向法院提起诉讼[3]。再以北大六师生诉吉林石化案为例，他们将鲟鳇鱼、松花江和太阳岛列为共同原告，就意味着必须要解决两个问题：首先，物种是否具有诉讼资格及谁能代表自然物种提起诉讼。依据《民事诉讼法》119条第1项的规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”这表明鲟鳇鱼作为物种之一的鱼类而非公民，不具备适格的原告资格，也就不能进行起诉。另一方面，关于北大六师生是否具有诉讼资格，尽管《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但这里的检举和控告不能等同于起诉，所以公众依据此类立法提起的诉讼，其主体资格是极易让被告提出异议的。

现行立法对原告资格的限制，导致司法实践大量的环境公益诉讼案件因原告资格被法院裁定不予受理或驳回起诉。对环境民事侵害的受害人十分不利，一方面，他们所遭受的环境侵害大多是“间接的”和“无形的”[4]；另一方面，从传统的民法意义上讲，众多环境要素都属于国家财产，任何单位和个人都不享有专属权，这就使得当环境侵害发生时，可能并没有“直接利害关系”人，而涉及的都是不特定的“间接利害关系”人，即环境公益。依照现行法律的规定，任何人都无权对污染和破坏公共环境的人提起民事诉讼，导致环境公益受到侵害时得不到救济。而中国诉讼制度遵循的是“不告不理”原则，从而使得环境公益的损害在很大程度上无法得到司法救济[5]。

（2）僵硬的证明责任分配方式。在实体法中一般已经按照法律责任的要件类型分配了证明责任。“谁主张，谁举证”的原则给公众参与诉讼的进程带来了两大难题。其一，于群体诉讼而言，因人数众多，难以切实举证。诉讼代表人制度为群体诉讼采取，也就表明真正参与到诉讼中的是这一集团成员中的一少部分人，因此诉讼代表人在收集证据、提供证据等方面就存在证据不足、证据遗漏的情况。若采取众人均参与的方式，暂且抛开集团成员一一举证的可能性，单从法院审查的空间和时间来看，更是难容忍的。其二，公众相对来说处于弱势地位，因资金的有限、收集证据的技术缺乏导致举证过程举步维艰的情况，普遍存在于群体诉讼和民间环保组织。这也就使得原告方往往只能证明自己受到了损害，而不能完成对侵权人具有行为违法、主观过错且两者有因果关系的举证。

2 公众参与环境公益诉讼的理论基础与现实依据

2.1 公众参与环境公益诉讼的理论基础

2.1.1 环境权理论

环境权是指法律关系主体对赖以生存发展的环境所享有的基本权利，其作为一种新型权利，在性质和内容上具有特殊性。环境权是新型的集体性人类权利，同时具有社会权利属性。环境权作为一项基本人权，从内容上大概可以分为环境使用权、知情权、参与权和请求权四部分。

公众享有在良好的环境中生活的权利是公众参与环境公益诉讼的理论基础。这表明环境权是环境诉讼的前提，只有环境权利遭受侵害才能请求救济，才能启动公力救济即环境诉讼。因此环境权利是环境公益诉讼的前提和基础。

2.1.2 公益诉讼理论

公益诉讼制度起源于罗马时期，现代意义的公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会团体、组织、公民个人，根据法律，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，寻求司法救济。而环境公益诉讼则是公益诉讼的一种，它是公众环境权益受到侵害时的法律救济途径之一。建立环境公益诉讼制度，能更加有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。

2.2 公众参与环境公益诉讼的现实依据

2.2.1 公众对环境问题敏感性

在我国，同时存在着环境破坏和环境污染两类环境问题，尽管我国公众的环境意识和知识水平还都处于较低的水平，但环境问题直接关系其切身利益，并且公众对环境问题的认识是最为直接的。多数人认为中国的生态环境总体上较十年前有所退化，八成人担心十年以后喝不到干净的水、呼吸不到清新的空气。经历了2009年环境健康事件的接连爆发，中国公众对环境问题更加敏感和警觉1/3以上受访者表示有过环保抗议行动，由此可见中国进入环境问题敏感期[6]。

2.2.2 现行相关法律的支持

从我国目前的法律体系来看，环境公益诉讼有一定的法律依据。

首先，作为我国环境保护基本法的《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《水污染防治法》、《大气污染防治法》以及《固体发射物污染环境防治法》中也都规定：公民对污染和破坏环境的单位和个人有权检举和控告。

程序法方面，新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这标志着从国家立法的层面上，开启了我国公益诉讼的时代。

3 公众参与环境公益诉讼机制的构想

3.1 立法的完善

现行法律对环境公益诉讼仅作出了原则性规定，对适格原告的范围、诉讼请求的限定、环境损害鉴定程序、诉讼费用的支付，以及裁判文书的执行等方面在法律和司法解释中均缺乏明确的规定，这无疑将阻碍环境公益诉讼的进一步开展。将公众作为环境公益诉讼的适格原告，为公众参与环境公益诉讼提供资金支持，允许公众作为环境公益诉讼的证人协助相关主体参与环境公益诉讼，是公众参与环境公益诉讼亟待完善的重要方面。

3.1.1 将公众作为环境公益诉讼的适格原告

我国对于公益诉讼参与主体的界定早在1989年12月26日颁布的《中华人民共和国环境保护法》就有体现，该法第6条明确规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。这也就说明，“原告一元化”和“直接利害关系原则”作为现行民事诉讼法、行政讼法的程序要求不必然也应适用于环境公益诉讼中。虽然，“控告”是指向有关的国家机关告发违法犯罪的事实或嫌疑人，要求依法处理的行为，没有进一步明确向哪一国家机关、采取何种方式控告，不具备可操作性。但我们可以把这里的“控告”作为“诉讼”的认可，基于此要求对单行的环境立法加以完善，从而使法院不会以“诉讼法没有规定”为由驳回诉讼人的起诉。

在美国，20世纪70年代以来通过的涉及环境保护的联邦法律都通过“公民诉讼”条款明文规定公民的诉讼资格。根据“公民诉讼”制度，原则上利害关系人乃至任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼；以环保行政机关对非属其自由裁量范围的行为或义务的不作为为由，对疏于行使其法定职权，执行其法定义务的环保局长提起行政诉讼。我国也可参照其在环境保护方面放宽对起诉人的资格限制。

环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，环境与每个公民的利益紧密相连，法律完善应着眼于如何将更大范围公众作为环境公益诉讼的适格原告，原告的资格不应限与案件有直接利害关系，而应将原告范围扩大至所有社会成员，包括公民、企事业单位和社会团体，这样才能充分发挥公众的监督管理作用，才能切实的保护好环境。

3.1.2 为公众参与环境公益诉讼提供资金支持

作为一种新型的诉讼形式，环境公益诉讼涉及高深科技知识和方法的综合运用[7]，其所需费用是一般公众人所不能承受的。拿其中的诉讼费来说，我国诉讼费用采用原告预付制度收取，环境问题大多涉及数额巨大的损害赔偿，如果仍然根据诉讼标的确定诉讼费用的话，高昂的诉讼费用将成为原告提起环境公益诉讼的一大障碍，对推动环境公益不利。除了诉讼费用外，鉴定费等费用也对环境公益诉讼的开启和顺利进行起关键作用。为了促进公众权利的实现，法院应当采取适当措施减少原告诉讼成本的支出，以此激励更多的人参与环境公益的保护。

为公众参与环境诉讼“减负”，从根本还得建立公益诉讼基金和奖励机制。建立环境公益诉讼基金会，从每件胜诉的环境公益诉讼案件的罚金中提留一定比例作为环境公益诉讼基金，同时，基金会还可以接纳社会捐款作为基金来源[8]。这样，环境公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向环境公益诉讼基金会申请公益诉讼费用，环境公益诉讼基金会在接到申请后通过对申请的审查，认为提起的是环境公益诉讼，并有相应的事实和理由，就可批准，拨予相应款项，使环境公益诉讼不再难过“钱关”。

如果环境公益诉讼的原告是公民或社会组织，可以在原告胜诉后，给予适当的奖励。因为原告的目的并非为了私人利益，而是为了国家利益社会公共利益，在诉讼过程中，原告还要承担一定的举证责任、诉讼费用，以及大量的人力、财力、物力的消耗。对于原告的这种行为，国家有必要在其胜诉后给予适当的奖励。给予胜诉原告适当的奖励，一方面作为一种弥补原告经济损失的方式，是对原告付出的肯定；另一方面，也有利于鼓励更多的人去监督违法行为，鼓舞更多的公民积极参加到环境公益诉讼中，推动其蓬勃发展。

3.1.3 举证责任倒置并降低标准

在环境诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据。在合理分配举证责任，使举证责任应区别诉讼主体而定，同时应该允许公众作为环境公益诉讼的证人协助相关主体参与环境公益诉讼。这为公众参与环境公益诉讼提供新的身份和途径，对减轻公众在举证中处弱势地位的影响和扩大公民环境权实现方式以及培养整个社会的环境保护意识和环境保护责任感有重要意义。

3.2 相应制度的建立

3.2.1 环境公益诉讼的救济制度

传统的民事诉讼和行政诉讼以损害赔偿和排除侵害为主要的救济方式。在环境公益诉讼中，仅仅依照传统的权益救济方式保护环境是远远不够的。环境公益损害的救济方式是在诉讼中以诉讼请求的形式体现的。传统诉讼制度中，原告的诉讼请求以原告在实体法上的原权救济请求权为基础，但是，对于环境公益诉讼而言，却并不如此。提起环境公益诉讼的公民、环保团体等非政府机构对于环境公益本身并没有区别于任何其他人的特殊权利。因此，需要分析引起环境公益损害的不同的原因和具体情形，设置不同的救济方式，更好的实现对公众环境权的保护，增加公众参与诉讼的积极性。

3.2.2 建立环境保护审判庭

建立专门的环境保护审判庭，形成专业化环境保护司法审判队伍，有助于环境保护诉讼案件全部集中审理，有利于统一执法尺度，提高案件质量，降低司法成本，有利于简化公众参与环境公益诉讼程序。

如2011年12月6日成立的渝北区法院环境保护审判庭，是首次在省级层面以规范性文件方式建立起全面、系统、具体的专门环境案件审判制度体系，明确提出了司法保护的指导思想，如在举证责任分配上向环境污染、破坏行为受害人适度倾斜。

总之，要建立和健全我国环境公益诉讼中的公众参与机制，让公民环境诉权在现实中得以实现必须要完善相关立法，以物质和制度进行支持。同时，还必须提高公众的环境保护意识和加强环境保护相关法律的宣传，让更多的公众有意愿有能力参与环境保护、参与环境公益诉讼。只有如此，才能真正促进社会经济的可持续发展，真正实现人与人，人与自然的和谐共处。

参考文献：

[1]汪劲.中国环境公益诉讼：何时才能浮出水面[J].

[2]桑景拴.环境公益诉讼何时不再难 西部时报，2009.

[3]王灿发.《公益诉讼不会导致滥用诉权》.

[4]何国萍.《环境公益诉讼的理论解读与制度创新》，中国民商法律网，http：//www.civillaw.com.cn/Article/default.asp？id=50661.

[5]李淑文.《中国环境公益诉讼制度的建构》[J].环境保护，2009（4）.

[6]欧阳海燕.《中国进入环境问题敏感期》.新浪网，http：//news.sina.com.cn/c/sd/2010-05-07/145520225118.shtml.

[7]郝发辉，黄德林.《我国环境纠纷诉讼遇到的问题及建立环境诉讼制度的思考》，载于《资源节约型、环境友好型社会建设与环境资源法的热点问题研究——2006年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（四）》，北京：中国法学会环境资源法学研究会，2006，1593.

[8]常纪文，杨金柱.《国外环境民事起诉权的发展及对我国的启示》.

[9]王红岩，王福华.《环境公害群体诉讼的障碍与对策》.

[10]李文曾.《论我国环境公益诉讼制度的构建》，载于《民事诉讼法修改重要问题研究》2011（537）.