如何构建广东省预防腐败机制

张弛

华南师范大学 广州 510006

如何构建广东省预防腐败机制

张弛

华南师范大学 广州 510006

构建广东省预防腐败机制需要做到普遍性和特殊性相统一。探索发达国家预防腐败的理论与制度，得出构建预防腐败机制的普遍经验。考察广东省预防腐败工作的特殊问题，如市场经济活跃导致官商勾结、裸官贪腐、变相受贿等。通过考察珠海、汕头的预防腐败条例及其实践，得出广东省进行预防腐败地方性立法的条件基本成熟的结论，并就如何做到普遍性与特殊性相结合提出建议。

预防腐败机制；廉政文化；事前监督；责任机制

腐败问题在世界各国都由来已久，预防腐败是世界各国都需要面临的严峻课题，这说明构建预防腐败机制必然有许多普遍适用的值得吸收借鉴的规律和经验；同时，在不同文化传统、经济条件和社会发展水平的国家中，腐败的外部特征、表现形式、严重程度等方面往往有所差异，这也导致了一些反腐制度是只适用于某种具体情况的个性化措施。这要求我们在构建广东省预防腐败机制时不仅要认真研究各国、各地区预防腐败和廉政建设的机制体制和政策策略，科学地借鉴成功经验，获得有益的启示，更要深刻把握地区实际情况及腐败问题的具体特点以便“对症下药”。

一、发达国家构建预防腐败机制的普遍经验

通过考察国际组织和发达国家预防腐败的理论与制度，预防腐败机制的原则性与普遍性的经验如下：

第一，制定健全的、专门的预防腐败法律已经成为主要发达国家的共同做法。许多国家除了在本国的刑法，行政法和其他法律法规中规定有关惩治和预防腐败的内容外，还制定了专门的预防腐败基础性法律，如俄罗斯的《联邦反腐败法》、法国的《预防腐败、经济生活及公务操作透明法》、英国的《公共机构腐败行为法》等，这些专门的预防腐败法将反腐败的制度，措施进一步明确和细化，使用起来就更加灵活，因而在各国的反腐败斗争中就发挥了非常重要的作用。而我国在这方面基本上还处于空白状态。在反腐败的法律中，打击腐败的法律比较健全，我国《刑法》、《刑事诉讼法》详尽地规定了有关职务犯罪的定罪、刑罚以及适用程序。与之相比，预防腐败的立法却明显滞后。一是缺乏高层次立法。国家基本法和法律中有关预防腐败的条文不多。二是缺乏系统立法。近年来有关预防腐败的规定散见在党和政府部门的不同文件中，显得散乱，缺乏系统性，且立法依据显然不足。三是立法过于原则，缺乏操作性。因此，我们完全有理由要求尽快对预防腐败进行立法，使它与打击腐败的法律相配合，形成打防结合的反腐败的完整法律体系。

第二，设置独立性、权威性强的预防腐败专门机构，同时兼顾反腐主体的多元化。预防腐败是一项影响重大、专业性强的重要工作，需要建立专门的机构来实施相应工作；同时它也是一项综合治理的系统工程，需要涉及多项配套制度，以及行政机关、司法机关、国有企事业单位、社会团体、基层自治组织等多元主体的广泛参与。例如韩国《反腐败法》中就规定了各种机构与个人所具有的反腐义务，同时规定了反腐败委员会做为专门机构来具体贯彻政府反腐决策，执行反腐职能，并动员社会公众的有效参与。又如新加坡的《防止贪污法》有专门的治贪机构和执行机构——贪污调查局（CPIB），其具有很强的独立性与权威性，在预防腐败中起到了关键作用。

第三，充分利用现代信息手段，建立完善的信息共享平台以及严密的监督机制。近年来各国的反腐实践证明，大量的腐败案件都是通过民众举报、网络曝光等方式告破的，这充分说明了网络信息科技是一项反腐的利器，它能带动民众通过拍照、录音、发微博等方式进行“无孔不入”的、自下而上的监督，很好地克服了以往反腐工作中信息不对称、不及时所带来的巨大障碍。因此，建立信息共享平台对于预防腐败尤为重要。同时，效仿芬兰的成功经验，建立监督体系，完善监督机制：在行政上，注重政府信息公开等行政程序的建设；在经济上，完善现有的财务审计监督制度，从国家、国家机关内部和民间三方面实施财政、绩效及专项审计；在政治上，坚持多党合作和政治协商制度，充分发挥好各民主党派参政议政、民主监督的作用；在舆论上，利用媒体优势，加强反腐宣传，披露腐败行径，监督惩治结果。预防腐败要和惩治腐败结合起来，作为一个系统工程来抓，监督覆盖到权力的各个环节，实现“无缝隙对接”，综合治理，持之以恒。

第四，注重反腐教育的开展，打造廉政文化和廉政环境。道德规范是法律规范的重要补充，具有自发性和自觉性，德化教育是预防腐败发生的最根本的方法，是对腐败“标本兼治”的不二法门。如日本除了在《国家公务员法》中规定了廉洁条款以外，还根据公职人员掌握权力的实际情况制定了《国家公务员伦理法》，并通过教育和宣传让人们普遍认识到腐败行为是对社会道德和公共秩序的公然践踏，会立即招致他人与社会的尖锐批判和彻底孤立。又如新加坡制定了《公务员守则和纪律条例》、《公务员惩戒规则》等法规，规定公务员在入职时必须写宣誓书，宣誓遵守公务员守则和条例，遵守职业道德和法律法规，进行道德自律，并结合教育制度以及网络、报刊等多种传媒手段，在社会上形成了一股廉洁自律、全民反腐的良好风气。

二、广东省构建预防腐败机制的特殊问题

除了普遍性的问题以外，也要看到广东省的地方特点和特殊问题。广东省是一个经济发达，经济现象比较复杂的省份，近些年来随着引进外资，活跃市场，经济改革等方面的举措，官商勾结、裸官贪腐、变相受贿、“带病提拔”，以及领导干部亲属等特定关系人间接受贿等现象更容易出现，近些年来我省反腐倡廉面临新情况：第一，腐败“有组织犯罪”特征日益明显。第二，对“一把手”监督比较薄弱。公安司法、工程建设、组织人事、土地和矿产资源、国有企业等权力集中、资金密集、资源稀缺领域仍是腐败行为易发多发的“高风险区”。十七大以来，我省有14名公安局长、28名国土局长、6名组织部长、43名大型国有企业董事长因违纪违法问题被查处。今年以来，全省共有106名县处级以上党政“一把手”违纪违法被查处，占被查处县处级以上干部人数的43.3%。第三，从权钱交易到感情投资，腐败分子作案手段日趋复杂化、隐蔽化、智能化，反调查意识和规避法律纪律的能力越来越强。腐败手段由直接交易、现货交易、有形交易向间接交易、期货交易、无形交易转化，腐败方式逐渐从权钱交易转变为感情投资、长线投资，腐败行为的“有组织犯罪”特征日益明显，“一查一串、一端一窝”。茂名重大系列腐败案涉及省管干部24人，县处级干部218人，波及党政部门105个，市辖6个县(区)的主要领导全部涉案。第四，党内同志关系庸俗化为“兄弟”关系。少数干部作风不正，党内生活庸俗化，把党内的同志关系庸俗化为封建的“兄弟”关系，有的把正常的工作协调职责当做个人谋利的筹码。这些都是近些年来广东腐败的严峻形势，为了解决这些实际问题，体现广东防止腐败的地方特色，上述现象均需重点在立法范畴中得到体现。

三、构建广东省预防腐败机制的建议

在社会主义法治建设和依法行政的要求下，构建预防腐败机制需要在法律的框架下进行，而广东省进行预防腐败地方性立法的条件也已经基本成熟。2013年，汕头、珠海两个经济特区率全国之先出台预防腐败条例，为中国反腐防腐立法的开展进行了有益的探索。作为中国首部预防腐败地方法规的《汕头经济特区预防腐败条例》，要求规范健全社会诚信体系和市场监管体系，依靠以居民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度，加强“信用防腐”。《珠海经济特区预防腐败条例》则提出了预防腐败的预警与倒查机制，建立和推广运用廉情预警评估系统，建立起事前、事中、事后全方位预警机制。这些都为广州探索制定防腐败条例提供了有益参考和示范性作用，这些有益经验使得广州制定此条例在总结国内外防腐败规律的前提下可以进行符合省情的预防腐败条例。在地方特殊性的问题上，广东省预防腐败机制的构建应当尤其注意以下几点：

首先，突出预防优先，充分体现权力监督，对腐败零容忍和系统治理的原则。其内容应包括立法的目的，腐败的定义，反腐败原则和方针，反腐败组织制度，反腐败机构的职责和权限、法律责任，反腐败程序规定，监督等章节。

其次，重视事前、平时和过程的监督，而不只是事后追究和惩罚。现在我国反腐的力量仍更多地停留在惩处的阶段，预防腐败立法的出台无疑可以从源头上防止贪腐的产生，最大限度地构筑权力的笼子。要把对权力的制约和监督放在首位，以此规范国家工作人员的行为操守，构建社会的廉洁诚信体系；此外还要明确预防腐败工作的责任和机制。建立健全教育、制度、监督三者并重的惩治和预防腐败体系，这是一个复杂的系统工程。既包括从严治标的措施，又涵盖了着力治本的内容。教育是基础，制度是保证，监督是关键。在具体立法中，要把握教育、制度、监督之间的内在联系，注意克服孤立地抓教育、抓制度、抓监督的倾向，把三者放到惩治和预防腐败的体系中来把握，坚持三管齐下。

最后，必须建立精准的预防及追责机制。此前《珠海经济特区预防腐败条例》就规定，对已有违纪违法问题的，在提拔任职后受到行政撤职或以上处分的国家工作人员，在作出处分后15个工作日内，应当启动其提拔过程的倒查程序。此“倒查”一举可谓是“打蛇打七寸，抓事抓根本”，把条例的震慑力发挥无余。事实上，针对反腐过程中突出问题的突破口还有很多。立法是在大量社会现象出现时或出现后，为防止这些社会现象所导致的集中和突发的社会问题，立法部门可以通过立法规范某些社会关系，建立某些社会规制。同时，立法还需要考虑到社会关系和现象的进一步发展，需要有一定的灵活性和前瞻性。创新体制机制，是从源头上预防和治理腐败的重要前提、关键环节和根本途径。只有紧紧抓住体制机制这个根本，立足改革创新，建立起对腐败有免疫力的新体制新机制，才能真正做到“存利去弊，完善决策；未雨绸缪，预防在先”。

预防腐败条例只有做到原则性与操作性相结合，普遍性和特殊性相统一，这样才能体现广东省的省情，解决广东省现存的腐败问题，努力营造宽容失误、激励创新、支持改革、遏制腐败的良好环境。

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