儿童救助制度现状与展望

路 瑶

《我们儿童：世界儿童问题首脑会议后续行动十年期终审查》开篇写到：“我们都曾经是儿童。我们都希望孩子们幸福，这一直是并将继续是人类最普遍珍视的愿望。”国家应当保障每一个儿童都能够健康、安全和有尊严的生活。而对于儿童中由于各种原因处于弱势地位而无法获得这些基本的保护照料的成员，需要通过社会救助制度来弥补。

社会救助是建设和谐社会、公平社会的制度基石，通过提供物质帮助和服务，国家和社会对那些难以维持基本生活条件的公民予以救援和帮助，满足他们的基本生活需求。《中国儿童发展纲要》（2011～2020）在指导思想和基本原则中规定了儿童优先原则和儿童最大利益原则。“在制定法律法规、政策规划和配置公共资源等方面优先考虑儿童的利益和需求。”“从儿童身心发展特点和利益出发处理与儿童相关的具体事务，保障儿童利益最大化。”按照儿童优先原则和儿童利益最大化原则，儿童救助应当是社会救助中最重要的部分。

但我国缺乏系统的儿童救助制度框架，救助对象狭窄，在具体的儿童救护实践和理论研究上存在着以社会热点为导向的特点，这些都亟待解决，以促进儿童救助事业的全面发展。

儿童救助与儿童福利的关系

我国并没有《儿童福利法》和《社会救助法》。这使得我国并不存在法律上明确的儿童福利、儿童救助的定义，所以当前的研究常常会出现二者并用的情况，这与我国的社会保障制度、社会福利制度和社会救助制度的制度设计与制度统筹是分不开的。

依据国际惯例，社会保障只是社会福利的基础部分，社会保障包括在社会福利之中，国家层面整体性制度安排和制度设计应该是“社会福利制度”而不是“社会保障制度”。①按照这种制度设计，包含在社会保障之中的社会救助就是社会福利这一大概念下的一个制度。也就是说，儿童救助属于儿童福利范畴，探讨儿童救助问题，从大的制度层面上讲也就是一个儿童福利的问题。国外的儿童福利与儿童救助的制度结构与理论探讨大都是沿着这一基本关系进行的。

但这些放在我国语境下，并不能完全适用。因为在我国的制度设计之下，社会保障体系是一个大概念，社会福利只是一个与社会救助、社会保险、社会优抚并列的一个小概念。如果坚持在这种制度设计之下探讨儿童救助问题，那么儿童救助就是独立于儿童福利之外的一个问题。

依照我国制度设计，社会救助的对象是那些生活在基本生活标准之下的社会成员，《中华人民共和国社会救助法（草案）》第三条规定：“本法所称社会救助，是指国家和社会对依靠自身努力难以维持基本生活的公民给予的物质帮助和服务。”“社会救助以贫困孤残供养和最低生活保障为基本内容，并包括教育救助、医疗救助、住房救助、自然灾害救助、临时救助以及国家确定的其他救助。”社会福利是指以提高公民的生活质量为目的的社会保障制度。作为与社会救助并行的社会保障概念，强调的是在满足公民基本生活标准的前提下，通过全面增加社会公共服务供给，提高公民的生活质量，包括教育福利、医疗福利、住房福利、妇幼福利等。如果说社会救助制度是为社会成员雪中送炭的话，社会福利制度就是为全社会锦上添花。

但是，即使是在社会救助和社会福利二元分立的制度设计之下，我国在儿童救助与儿童福利问题上仍然在具体制度上存在着重合，在实践操作上存在漏洞和保护缺失。例如儿童福利院实质上是社会救助机构，提供的是典型的基础性救助，但却一直处于我国社会福利制度之中。而对于一些特殊类型的儿童，例如受虐待和忽视的儿童，我国现行救助制度和福利制度都没有涵盖。所以，有必要明确儿童救助的救助目的及救助对象，建立科学系统的儿童救助制度。

儿童救助的目的：解决儿童的生存问题

我国社会救助制度是由新中国成立初期的社会救济制度发展而来。社会救济是最低层次的社会救助，其目的就是对贫困人口的最低物质生活资料的满足。早期的社会救助，也就是社会救济，主要针对贫困问题，强调暂时性帮助，采取的手段是单一的物质供给，而且实践中的救助往往是按户统计进行的。但是随着社会的发展和进步，这些特点显然已经不能满足社会成员特别是儿童对救助的要求了。

根据社会救助的定义，儿童救助是指国家和社会对于那些难以维持基本生活的儿童给予的物质帮助和服务，其基本目的应当是满足儿童的基本生存和发展需要。基本生存和发展就是按照一国参与的国际公约要求，结合国内的经济文化等各种因素的发展状况，一国儿童普通能够达到的生存和发展条件。其核心是解决儿童的生存问题。

由于儿童的身心发育不成熟、知识和技能掌握少、社交能力低，不具备独立生存能力或较成年人显著偏低，对外界依赖程度极高。所以儿童的生存是一个更为复杂的问题，儿童救助因此被赋予了更高的要求。

第一，威胁儿童生存的原因具有复杂性，贫困只是其中之一。儿童的生存能力较弱，虽然贫困是导致父母无法养育未成年子女的重要原因，但儿童的生存面临的风险不只来自于贫困。虐待、忽视、经历重大灾害事件等问题都对儿童的生存造成了直接的威胁，这些都应当受到救助政策的重视。儿童救助的手段则不仅仅限于物质供给，还需要其他如教育、照料、医疗、心理卫生等多种服务。

第二，儿童生存问题的解决具有持续性，在儿童成年前往往会一直存续。儿童在成年前，至少在16周岁前，难以获得独立生存的能力，在成为孤儿或遭受遗弃、患有重大生理或心理疾病等情况下，不论接受何种暂时性救助，都不可能一劳永逸地解决其生存问题。在其能够独立生活前，儿童救助都必须是长效救助机制。

第三，儿童权利最大化和儿童权利优先化要求儿童的生存质量应当区别于和高于成年人，救助措施应当从对成年人的救助措施中分离出来特殊保护。当前我国关于贫困人口的救助在实践中都是按户进行的，不但按户进行统计，也按户进行发放救济款物，我国当前低保制度设计中的一个明显特征是着重家庭责任，认为家庭应对其成员起到主要的支持作用。②低保制度设计没有将儿童作为单独的统计和救助对象，救济款物无法体现对儿童需要的优先满足和最大化满足。另外，包括营养、医疗、心理卫生、抚育照顾等方面，儿童都有着不同于成年人的特殊需求，如果不能够将这些方面单独予以政策法规上的专门规定，则对儿童的救助无法有效达到目的。

儿童救助的对象：弱势儿童

如果没有明确的救助对象，儿童救助就无法通过法律政策予以确认。关于儿童救助的对象，国内的用语很多，诸如脆弱儿童、困境儿童、贫困儿童、困境家庭儿童、边缘儿童、问题儿童、孤残儿童等等。这些概念有的指代范围狭窄，如贫困儿童、孤残儿童；有的指代范围相互交叉，如困境儿童和脆弱儿童；也有的存在指代内容不清的情况，比如边缘儿童；有的指代问题发生的原因，如贫困儿童、孤残儿童、困境家庭儿童；有的指代问题的表现，如问题儿童、困境儿童。但这些概念具有一个共同的特征，即出现了某种阻碍儿童正常生存和发展的客观情况，儿童的基本生存和发展需要无法被满足。既然这些儿童所获得的成长条件低于正常状态，处于不利地位，本文倾向于采用弱势儿童来指称儿童救助的对象，其应当受到救助的正当性来源于其所处的弱势地位。

需要进行救助的弱势儿童按照其生存问题产生原因可以分为如下几类：

一、因个体自身原因导致的弱势儿童：包括残疾儿童，如盲童、肢体残疾儿童、智障儿童；先天疾病儿童，如先天性心脏病儿童、先天性白化病儿童；罕见疾病、重大疾病儿童，如血友病儿童、白血病儿童、脑瘫儿童；重大心理疾病儿童，如自闭症儿童、癫痫儿童、精神分裂儿童等。

二、因家庭原因导致的弱势儿童：包括孤儿、弃儿、贫困家庭儿童、服刑人员家庭儿童、艾滋病孤儿、留守儿童等。

三、因他人的对待原因导致的弱势儿童：包括遭受虐待的儿童、遭受忽视的儿童、遭受性骚扰的儿童、被拐骗或拐卖的儿童、受歧视和排斥的儿童等。

四、因其他特殊经历导致的弱势儿童：包括经历自然灾害、战争和社会紧急事件的儿童、目睹极端突发事件的儿童、目睹亲友离世的儿童等。

这些弱势儿童有些长期处于某种危险或不利情境中，也有些仅仅是短时处于某种危险或不利情境中，但导致的结果是相似的。对于儿童而言，由于其身心发育都不成熟，所以不论其所经受的是短期还是长期的困境，所造成的伤害则都倾向于长期影响，出现身体、心理和行为的不健康状态：身体上的不健康状态，如身体伤残、营养不良、免疫力低下、疾病、甚至成年前死亡等。心理上的不健康状态，儿童会长期处于紧张、焦虑、烦躁、恐惧、失望等情绪中，形成不健康的性格如懦弱、孤僻、偏执、极端，甚至产生严重的心理创伤。行为上的不健康状态，其表现有失学、流浪、犯罪、吸毒、不良性行为、自残与自杀等。尤其是当这些原因并非单一出现时，对儿童的伤害往往更为剧烈。而且事实往往如此，由于弱势家庭所面临的经济、心理及社交问题更为突出，所以弱势家庭中的弱势儿童所经历的危险情境往往更为集中和复杂，其生存面临更加严峻的威胁。

在我国除了对孤残儿童、贫困家庭儿童、流浪儿童、灾后儿童的救助在制度和政策上关注较多外，其他类型的儿童救助主要由社会组织和团体主张和进行，国家层面上虽目前也有涉及，但在制度上仍显不足，在遭受虐待、忽视、性骚扰儿童的救助上仍是空白。现代社会的社会救助必须有与国家经济和文化发展状况相适应的救助水平，在儿童救助对象上需要继续拓展，所有这些弱势儿童都应当被纳入国家的社会救助体系之中，予以不同程度的制度性保护。

儿童救助机制的专项化、流程化、长效化、社会化

确立专项化儿童救助机制。对儿童进行专门化救助，即专项救助，如对服刑人员子女的救助、对受虐待及忽视儿童的救助、对罹患重大疾病儿童的救助等，根据不同的儿童救助对象类别进行不同的救助方案设计，并制定更为合理和动态的救助评估机制、救助内容和救助标准。

社会救助的人本主义价值要求弱势群体的需求被更加人性化地加以关注和满足。随着社会发展和人类文明的进步，弱势儿童群体类别不断增多与细化，不同的弱势儿童群体，其产生原因、群体构成、解决方案、后续措施等都呈现出差异性，需要更加具体地进行分析解决，才能真正达到社会救助实现社会公平，维护社会稳定的基本价值。

确立流程化儿童救助机制。即儿童救助运行要遵从一套科学的流程，保证其各环节都有明确的操作规程。

儿童救助工作的有效、有序、顺畅的程度，直接影响了救助的效果以及救助功能的发挥。流程化管理是在儿童救助工作中形成一整套标准化、规范化的管理方法。以儿童救助类别为导向，救助环节之间严格限定时限和时序，在各环节顺序、内容、方式、责任等都必须有明确的安排和限定，使儿童的救助工作得以顺畅地在不同岗位角色间进行交接，责任得以有效追索，避免救助行为的随意性和救助权力的滥用。流程化可以降低工作成本，明确工作责任，减少工作环节之间的摩擦和不顺畅，高效完成对儿童的救助行为。

确立长效化儿童救助机制。当前我国的社会救助机制依然具有社会救济时代的短期性、临时性特点，欠缺长效救助机制。而儿童由于其生存的脆弱性和依赖性，更需要长效化、常态化救助机制。

有些社会救助，我们当前的做法往往是短期性、临时性的，特别是除低保以外的新型救助更为明显，往往是定位于当下突出的问题，短期性甚至一次性予以解决。但是，在越来越强调社会救助的人文关怀的趋势下，在现代心理学、教育学、社会学的发展中，许多问题也逐渐暴露出来。

西方社会往往会对儿童建立救助档案，对于需要长期救助的对象，比如心理问题儿童、受虐儿童、吸毒儿童等，救助会持续很长时间，要跟踪若干年到几十年，强调长效稳定的救助效果。即使对那些能够通过短期救助就能够完成目标的儿童，也建立长期跟踪档案，定时或不定时地予以关注实际效果，掌握一个长期的救助对象的发展情况。所以我国也应建立儿童救助的长效机制，必须考虑到儿童所可能面临的长期困境，持续耐心的巩固救助的成果，真正以儿童的长期需求和生存环境的持续改善为导向，而不是以短期的工作成果为导向。

确立社会化儿童救助机制。我国曾经在相当长的一段时间里弱化了社会组织的社会救助作用，政府包办社会救助既不利于社会救助的全面发展，也不利于受助群体接受来自全社会的救助资源。全面调动更为广泛的社会资源，培育社会组织的良性发育，能够弥补政府资源的不足，也能够对救助对象进行更广泛、全面和立体的救助。

儿童问题涉及社会的各个层面，单一的政府救助在面对特殊儿童教育、儿童疾病康复、儿童心理救助等问题上不但在资金和人员上相对不足，而且也不如社会力量能够更及时、长效和全面地发挥救助功能。发动各种社会力量，通过政府购买社会组织服务、催生和扶助新型社会组织发育、鼓励高校师生进行社会服务实践等手段，不仅可以有效弥补政府儿童救助的不足，而且能够使儿童在更加宽松积极的社会大环境下妥善解决问题。

【注释】

①刘继同：“社会福利与社会保障界定的‘国际惯例’及其中国版涵义”，《学术界》，2003年第2期，第65页。

②徐月宾，张秀兰，王小波：“国际社会福利改革：对中国社会救助政策的启示”，《江苏社会科学》，2011年第3期，第37页。