农民生态权权利缺陷对农村生态保护的影响及立法对策

张安毅

（河南财经政法大学，郑州450002）

近年来不少学者呼吁对生态权进行立法，保护农民的生态权是农村生态保护的关键点。然而考察农村生态保护的现实状况可以发现，由于生态系统中的生态权益具有整体性，使得农民个体难以针对生态破坏行为以自己名义维权，农村生态权益往往处于无人维护的境地；由于农村城镇化的功利目的，导致农民生态利益往往成为经济发展的牺牲品。生态权作为宪法上的抽象人权，并不能自行实现，本文拟从构建生态权实现的机制入手，探讨农民生态权制度对农村生态保护的影响及其发挥作用的路径。

一、农村生态保护中农民生态权的提出及其理论价值

随着学界对农村生态环境保护问题研究的深入，一些学者指出，农村生态环境问题的出现，除了功利化的城镇化发展模式、农业现代化带来化肥农药污染等原因外，农村生态环境问题产生的根源是对农民生态权益的漠视和忽略，这才导致农村生态环境在不断高涨的环保运动中成为“弃儿”。针对此，学者提出要明确承认和保护农民生态权，才能实现生态环境保护的公正，“当前我国农村生态保护面临的一系列严峻挑战，与我国农民生态权缺失，农民在农村生态环境建设中主体参与缺位密切相关。生态权是农民的基本权利之一，作为权利主体农民参与农村生态维护有利于实现农村的环境正义。”[1]基于我国立法未明文规定农民的生态权，为改变此现状，“我们应当在《宪法》中明确承认生态权，在《环境保护法》中规定公民的生态权，为农民生态权保护确立依据。”[2]

“生态权是指在立法中确认并固定下来的，保证在人与自然的交互作用过程中满足人的各种需要的个人权利。”[3]学界认为承认农民的生态权对于改善我国城乡环境管理二元体制、促进农村生态环境保护工作有巨大意义：首先，承认农民的生态权有利于农民群体在立法和政策制定上争取话语权。农村生态环境恶化的制度性成因是现行生态环境保护法律制度和政策城乡有别。比如我国《环境保护法》明确规定，制定城市规划，应当确定环境保护的目标和任务，但对于农村规划中的生态环境保护却没有提及，还有诸如农村环境保护资金投入短缺、农村没有设置环境执法机构等问题。我国生态环保的城乡区别对待，在很大程度上是因为农民在我国长期处于弱势群体地位，他们的生态环境利益诉求在立法和政策制定上没有利益代言人所导致的。而农民生态权的明晰为农民争取以及环保组织为农民争取立法“利好”奠定了制度基点，有利于农民在立法上争取对农村生态保护的关注；其次，承认农民的生态权有利于改善农村生态环境保护实践中的“公有地”悲剧。长期以来农村生态资源与环境一直被看作是取之不尽、用之不竭的自由物品，在城市污染向农村转移、工业企业将掠取自然资源当作获取短期额外收益的一种手段、农业污染竞相攀升的情况下，农村环境执法缺位，农村生态环境保护陷入无人问津、无人关心的局面，“我国把环境保护的权利统归国家所有，造成公民保护环境的权利缺位。国家要赋予农民生态权，使农民保护自己的生态利益有合法性。”[4]在农民对农村生态环境享有生态权的情况下，不仅农民有权维护农村生态安全，其也有权监督国家履行生态环境资源保护的职责。

二、农民生态权权利实施缺陷及其对农村生态保护的影响

“农民应该是农村生态维护的权利主体”学界已初步达成共识，然而问题在于，理论上所假设的农民生态权对农村生态保护的积极作用，却因为生态权自身在实现过程中的内在缺陷而遭遇实施困境：

1.生态权权益主体的权利不明晰对农村生态保护的不利影响。生态权与传统私法上的财产权不同，生态规律要求把生态系统当作一个整体来看待，因此生态系统中的生态利益具有整体性，应该由全部权利主体享有，作为权利个体的农民个人并无法明晰自己在生态系统中的权利份额；生态资源也不是属于哪一个农民单独所有，环境违法行为即便破坏了生态系统，个体农民也无法证明自己权益被侵害的后果有多大，从而以自己的生态损害为基础提起诉讼。实践中对破坏农村生态环境的违法行为，农民个体难以以自己名义维权，而政府环境执法又不到位，这就导致农村生态权益处于无人能够维护的境地。如果说生态权益由农民集体所有，则集体只是一个集合概念，很难成为实践层面上的主体，这会导致生态权的行使陷入集体所有的泥沼之中，正如集体土地所有权一样，“法律规定农村土地属于农民集体所有，实际上在行使过程中是无人所有。所谓的集体所有，实际上成了乡村干部的小群体所有，有的甚至成为个别所有。在此情况下乡村干部利用职权谋取私利、欺压农民的现象屡见不鲜。”[5]在实践中由于农民生态权难以确定权利行使主体，最后还是由政府来以行政决策的方式决定资源开发等生态处分行为，导致公共权力对农民权益的侵蚀，农民还是无法以权利主体身份维护农村生态环境，无法成为农村生态资源的“主人”和生态事项的决策者。

2.生态权权利冲突对农村生态保护的不利影响。有限的生态资源往往引发生态权利冲突，“地球只有一个，而每个人的愿望总是与邻人愿望相互冲突或相互重叠的……”[6]当各个群体与生态有关的权利不能同时获得满足时，权利冲突便在所难免。农民生态权实现的一个重要障碍就是农民生态权与发展权之间的权利冲突以及与其他群体在生态权实现上的矛盾。而农民作为弱势群体，即便拥有了生态权，其权利主张也往往难以兑现。一方面，为了在城镇化过程中快速摆脱贫困面貌，“经济至上”成了农村城镇化的最高取舍标准，在满足“发展权”的目标下，在无力走科技致富道路的条件下，以牺牲农民生态利益、牺牲农村生态资源为代价来换取经济短期发展的情况难以避免。一度被关停的污染行业和企业在农村城镇化过程中死灰复燃，就是因为高耗能、高污染的乡镇企业成为当地农村的重要“财政”来源；另一方面，随着城市生态保护意识和环境执法的加强，一些生产技术工艺落后、污染严重的企业顺势迁往农村，农村成为城市的工业原料供应基地和垃圾中转站，过度的资源开发、废气物排放集中在我国中西部农村地区，但由此引发的农村环境质量下降和生态破坏，却并没有相应的补偿体系支撑其恢复，此时农民的生态权不得不为城市环保让位。

三、农民生态权在农村生态保护中的实现机制及其在权利冲突中的定位

借鉴国外的经验，维护生态环境，不仅需要明确规定主体的生态权，更重要的是构建生态权在保护生态环境中实现的途径。虽然由于生态资源的公共性和整体性，个体农民作为生态权主体并不能单独处分保护或排他性地享有生态权益，但他们作为权利主体通过生态知情参与、生态损害救济同样可以在维护自身生态权益的同时，有效保护农村生态环境。

1.农村生态保护中农民生态权的实施机制。（1）农民生态知情为农村生态破坏提供预防机制。生态知情是利用和保护生态环境的前提，也是公民参与生态管理实践活动的基础。只有农民能够及时、方便地掌握生态环境信息，才有可能督促政府环境执法、监督企业的环境行为，维护自己的生态权益。而现实中我国公众包括农民的生态环境信息严重匮乏，这也是导致他们生态权益受损的根源。生态知情是采取生态环境保护行动的条件，比如2012年7月江苏南通启东某网友反映某日本纸业工厂获南通市政府批准排污，污水排口在江苏启东，引发了启东市民抗议，启东市政府不得不为此做出应对，在官方网站发布《致全体市民的一封信》，市常务副市长张建新称，暂停排海管道建设工程并认真评估。[7]实践证明只有公众获得了知情权，才能更好地参与到生态环境保护中来，也才能有效监督政府的生态环境保护工作。[8]

（2）农民生态参与为农村生态保护提供保障机制。农民生态参与是指农民在农村生态环境保护的过程中，通过一定的途径或程序参与生态环境立法、参与生态环境决策的听证与制定，并对环境管理行为进行监督的活动。农民生态参与有利于农民生态利益诉求的表达和实现。只有在制定农村生态环境法律政策、管理农村生态环境的过程中，倾听农民的声音，给予农民自主性选择的权利，才能发挥农民的权利主体作用，使他们协助政府发现解决问题的方法，参与生态环境法律政策的实施，主动采取措施减少污染，制止、监督污染行为，使农村生态环境改善得到有效保证。另一方面只有承认农民的生态参与才能使农民生态利益走上正当、合法的表达渠道，正如学者指出的，“在现体制下，农民一方的意愿、声音根本提不到台面上，只能在私下发泄；待到矛盾激化、忍无可忍时，群众就只能采取过激行动。”[9]农民生态参与能防止决策偏离环保目标，有了长期生活于农村、深谙农村现实状况、拥有丰富乡土知识的农民参与，还能保证生态决策的民主与科学。由于政府在农村执法力量的不足，农民对生态环境违法行为的自力救济是弥补环境执法不力的最好办法。

（3）农民生态公益诉讼为农村生态保护提供救济机制。在违法行为破坏农村生态环境的时候，其可能会被执法机关处以行政责任甚至追究刑事责任，然而这两种责任的主要目的是惩罚行为人，但对于已经损害的农村生态环境却于事无补，而且违法行为人破坏生态环境往往是为了获取经济利益，行政责任、刑事责任不足以使违法行为人付出与其非法获利相对应的经济代价，这样在“经济人”本性的驱动下，违法行为人宁愿去承担法律责任而获取高额所得，这就是为什么生态领域的违法行为屡禁不止的原因。为了救济农村生态损害并使违法行为人在经济上承担赔偿损害责任，必须建立民事诉讼赔偿责任制度。然而农村生态环境受侵害时，提起民事诉讼的难题在于没有合适的诉讼代表。[1]农村生态环境是农民共同拥有的生态利益，除了因环境污染而直接受到财产人身损害外，在一般情况下农民不能成为为公共生态利益维权的原告，因此只有建立生态公益诉讼，赋权农民代表提起生态公益诉讼的资格，使违法行为人付出经济代价，才是解决问题的出路。另外，农民生态公益诉讼，既可以是针对违法行为提出的生态损害赔偿请求，也可以是针对生态牺牲提出的生态损害补偿请求。

2.农民生态权在权利冲突中的定位。生态权作为一项人权，在权利体系中如何定位，其关键的问题是如何处理生态权与发展权的关系。不少学者认为，尽管生态权是一项人类生存和发展不可缺少的人权，但是它还没有强大到可以对抗发展权的地步。发展权作为一项基本人权，是二战以后发展中国家基于自身的经济和政治利益需要，要求打破旧的不平等的殖民体系提出来的，现在则泛指个人、群体和国家取得、参与社会政治经济文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利。有人认为，发展权与生态权是对立的，强调发展必然会牺牲生态环境；强调生态环境保护，必然拖延发展。因此主张或者以牺牲生态为代价谋求经济发展，或者为保护生态而放慢发展经济。其实，发展权与生态权的关系是对立统一的，没有发展的生态保护不可取，不保护生态的发展模式更不可取，生态环境问题因工业发展而产生，但生态问题的解决需要由发展提供物质基础和技术保障。生态权和发展权是并行不悖的两项基本人权，两者独立存在没有顺序先后之分。不过在不同时期，两者的地位应该有所侧重，比如当人们还没有取得经济发展的时候，更注重发展权的实现，但当经济已经发达的时候，可能更关注生态保护。我国农村既面临社会发展问题又面临生态环境问题，这决定了对生存权与发展权要同等重视。但当一些地区生态环境危机威胁到人们生存的时候，比如频频见诸报端的“癌症村”现象已经剥夺了当地农民的生命健康等生存权，此时首要保护的当然是获得良好生存状况的生态权。因此，要求农村农民为经济发展做出合理的生态权益牺牲是可行的，但当生态环境问题已经威胁到其生存时，他们的生态权保护主张便成为至高的诉求。同时，在农民为其他群体利益或社会公共利益而牺牲自己的生态权，即为不同群体之间的生态权利发生冲突时，不存在哪种生态权利优先保护的问题，但我们需要通过构建生态补偿制度对牺牲的生态权予以平衡。生态补偿是指“生态系统的受益者向生态系统服务功能的提供者支付费用的制度”。[10]生态补偿制度可以使农村地区付出生态损失、城市地区受益的不合理现象得以纠正，有效地调节利益分配格局，并为农民改善农村生态环境提供保障。

四、农民生态权在我国农村生态保护中作用发挥的立法对策

农民生态权在农村生态保护中发挥作用的过程，也是农民生态权实现的过程。为了保障生态权实现机制的畅通，有必要在立法上规定作为生态权权能的农民生态知情权、生态参与权和生态公益诉权制度。

1.农民生态知情权的制度立法。首先，要在立法中将农民生态知情权作为独立的权利进行规定和保护。目前我国立法并没有将生态知情权规定为独立的权利。作为环境保护的基本法《环境保护法》也只是在第31条规定了发生环境事故或者其他突发性事件之后污染者的信息通报义务。在环境事故发生之前，公众并无从得知相关污染信息。涉及农村生态环境的专项立法也缺少对农民生态知情权的保护，比如我国《基本农田保护条例》《土壤环境质量标准》以及防止农药污染的立法中都没有规定农民的生态知情权。针对此情况，要在环境基本法《环境保护法》中增加规定，明确社会公众享有知悉、获得相关生态环境信息的权利，并在农业法规或农村地方性法规里规定具体的农民生态知情权。

其次，要针对农民生态知情权的实现完善生态环境信息公开制度。国家环境保护总局制定的《环境信息公开办法(试行)》规定了政府和企业环境信息公开的范围、方式、方法，但其主要适用于城市，其第11条规定的政府环境信息公开内容就专门列举了城市环境综合整治定量考核结果，大中城市固体废物的种类、产生量、处置状况等，但对农村生态环境信息公开却未予以规定。因此在《环境信息公开办法(试行)》中应修改增加农业污染、城市污染向农村转移、农村工业污染等信息公开制度。同时要尽快将农村水环境、大气环境、土壤环境质量监测和污染控制，农药与化肥污染、工业废弃物污染、农村生活废弃物污染防治列入立法日程，并在这些法律法规中明确规定农村生态环境信息公开制度。由于农民文化水平普遍较低，对专业化的生态环境信息术语，有关部门应根据实际情况，在公开文件中做好生态环境信息解读工作。

再次，要完善农民生态知情权的行使和救济制度。针对农民生态知情权的特殊情况，要在农业法规或农村地方性法规里规定具体的农民生态知情权行使制度，包括农民生态知情权的实现方式（如依申请获取信息）、申请信息公开的程序、政府接受申请和信息公开的义务等。农民生态知情权的行使要纳入法律救济范畴，在农民申请生态信息公开时，相关政府部门如果拒绝公开生态环境信息，应及时告知申请人拒绝的理由，申请人有权提起复议或直接采取诉讼方式维护自己的知情权。由于我国行政诉讼法规定，原告对具体行政行为与其合法权益之间存在联系负举证责任，而生态信息公开义务主体拒绝公开相关信息侵害的并非原告法律意义上的利益，其侵害的是信息知情权，所以应该适当放宽相关原告资格的审查范围。

2.农民生态参与权的制度立法。首先，要以基本法形式规定农民享有生态参与权的具体情形。我国立法对生态参与规定的极为抽象，我国《环境保护法》第6条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告；类似规定还见于《大气污染防治法》《清洁生产促进法》等，这种规定对公众参与的方式、途径、具体程序、组织等均未作详细规定，只能起到一种口号式的宣传作用。国家环保局2006年发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》具体规定了环境影响评价公众参与的座谈会、听证会、征求公众意见等形式，然而这仅仅适用于环境影响评价场合，对于环境立法、执法，尤其是农村生态环境保护的农民生态参与还缺乏详细立法。农民生态参与权是一种程序性权利，有必要以基本法的形式集中规定，因此我国可以专门制定《生态环境公众参与法》，规定公众享有的生态参与权利，包括参与政府环境政策和环境规划的编制，参与生态环境立法起草，参与项目建设生态环境影响评价，参与生态环境保护执法，对环境保护部门工作人员失职行为进行批评、检举等。

其次，要规定农民生态参与权行使的方式。生态环境保护公众参与的途径应根据情况灵活规定，对涉及重大环境利益或有重大分歧的环境立法和政策制定，应明确以听证为参与方式；对一般性环境立法或事项决策，应允许以论证会、座谈会、征求公众意见等形式组织公众参与。在生态环境执法过程中，还可以设立奖励制度鼓励农民参与。虽然每个人都更愿意生活在良好的生态环境中，但当参与生态保护的成本与个人所获得的利益相比较高时，个体农民可能会丧失生态参与的积极性，因此当个体农民对重大污染事故提供重大线索、证据或者直接参与污染防治时，应予以奖励以补偿其参与成本。生态环境保护公众参与的具体主体，包括直接受生态环境影响的公众或者公众代表，以及公共生态环境保护的代表如环境保护主义者、环保非政府组织等。

最后，要建立生态参与的问责机制。实践中由于农民生态环境保护民主参与意识薄弱，仅有的参与也是政府主导的自上而下的公众参与形式，一般是政府对涉及农村某一地区环保事项的决策做出后，再组织公众通过论证会、听证会等方式进行参与，但最终决议并不一定反映公众的意见，规划部门或建设单位只听取不采纳，致使公众参与被形式化处理。实践中真正意义上的农民参与很难实现，其协助政府制定环境保护政策、监督和抵制环境污染、监督政策执行等作用更是难以发挥。因此，要建立农民生态参与效果实现的保障制度，最重要的便是生态参与问责机制，对于农民提出的生态环境意见和建议，接受部门必须要有明确的受理、讨论、决定和采纳程序，让农民参与对相关生态决策形成制约，一旦在农民参与过程中相关机关没有履行程序性职责，相关人员应承担法律责任。

3.农民提起生态公益诉讼的制度立法。首先，要明确提起生态公益诉讼的主体资格。我国由于立法长期没有确立公益诉讼制度，导致农村生态资源破坏和环境污染缺乏可行的民事救济途径。2012年修改后的《民事诉讼法》增加了关于公益诉讼的规定，其第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但法律规定的机关和有关组织到底是哪些机关和组织还没有明确，理论上一般认为有资格提起公益诉讼的机关是检察机关、社会团体等组织。在农村生态资源破坏和环境污染事件中，农民个人是否具有提起公益诉讼的原告资格，学术界一直存在争议，有学者认为赋予个人公益诉讼资格会导致“诉讼爆炸”、“滥用诉权”而使司法资源浪费。但在我国，需要鼓励私人积极发动公益诉讼，这是因为“法律的实现需要国民的参与”。[11]如果相关机关怠于提起公益诉讼，只有赋予个人提起公益诉讼的资格，才能最大程度保护生态环境公共利益、遏制违法行为。在公益诉讼发达的美国，就允许自然人提起公益诉讼，其第一部规定自然人具有民事公益诉讼资格的法案是1863年的《反欺骗政府法》。因此，我国也应允许农民个体提起生态公益诉讼。

其次，要设计提起生态公益诉讼的保障制度。除了检察机关、社会团体等组织履行职责代表公共利益而提起生态公益诉讼外，个体农民提起生态公益诉讼，都是为了生态公共利益，胜诉的利益也由公众享有取得，但此时支出诉讼成本的是个体农民，一方面诉讼费用可能会是一个巨大开支导致其难以负担；另一方面，根据我国民事诉讼法的规定，原告胜诉时法院应在判决中确定由被告承担案件的受理费等诉讼费用，但原告为进行诉讼而聘请律师所花费的费用及交通费、误工费等费用支出却无法得到补偿。针对此问题，笔者认为，一方面我们要针对生态公益诉讼设计诉讼费减免制度；另一方面，在原告胜诉时，作为原告的个体农民应可以从被告的赔偿中获得适当的诉讼支出补偿。

再次，要设计防止生态公益诉讼滥诉的制度。为防止生态公益诉讼被滥用，我国可以为农民个人提起生态公益诉讼设置前置程序，比如个人应首先请求人民检察院提起民事公益诉讼，当检察院认为要求不能成立或者拒绝提起公益诉讼时，农民才可以基于生态公共利益提起诉讼。同时应规定恶意诉讼时败诉原告的赔偿责任，在有证据证明原告恶意诉讼时，应对被告的诉讼支出进行赔偿。

[1]王彩芳.制度缺陷与农民生态权的缺失[J].江西社会科学，2008，(11).

[2]董红杰，黎苑楚.农村城镇化进程中农民生态权被侵害的现象分析及对策研究[J].管理现代化,2013，(2).

[3]王树义.俄罗斯生态法[M].武汉:武汉大学出版社,2001：179.

[4]伍慧玲，陆福兴.农民的生态权与“两型”农村建设[J].环境保护，2010，(19).

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[6]王倩.庞德：通过法律的社会控制[M].北京:商务印书馆,1984：132.

[7]江苏启东民众游行抗议日本污染项目[EB/OL].（2012-07-31）http://www.gdcct.gov.cn/politics/photo/201207/t20120731_709414.html#text.

[8]史玉成.论公众环境知情权及其法律保障[J].甘肃政法学院学报,2004，(3).

[9]罗沛霖.当代中国农村的社会生活[M].北京:中国社会科学出版社,2005：12.

[10]曹明德.生态法新探[M].北京:人民出版社，2007：292.

[11]肖建国.民事公益诉讼的基本模式研究——以中、美、德三国为中心的比较法考察[J].中国法学，2007，(5).