日本城市可持续发展的经验及启示

曾 珠

（成都学院经济管理学院，成都610106）

引言

“城镇化”是党的十八大和去年“两会”的重要主题。目前，全球生活在城镇的人口历史上第一次超过了世界总人口的50%。在世界经济快速发展和经济全球化的背景下，各国对城市基础设施和自然资源的需求飞速增长。而如何推动城市可持续发展，也成为全球共同关注的问题。

可持续发展是科学发展观理论体系的一个重要组成部分，也是在世界范围内取得广泛共识的现代发展理念。城市在现代社会中占据中心和主导地位，既是各类可持续发展问题的高发地、矛盾交织的难点和焦点，又是全社会可持续发展能力建设的行动重点和战略支点。促进城市可持续发展，对于一个地区、一个国家乃至世界的发展意义重大、影响深远。[1]诺贝尔经济学奖得主、世界著名经济学家斯蒂格利茨说，中国的城市化与美国的高科技发展，将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。中国城市化不仅给中国，而且将给全世界发展注入强大的动力。世界银行最新报告《城市规划、连接与融资——现在：城市的优先重点》称，如果现在所做的基础设施、住房与公共服务投资实现高效率和可持续性，快速城市化就能给发展中国家带来长期的经济、社会和环境效益。

当前，我国正处在城市化率由30%到60%之间的城市化快速推进期。全国城市化水平由2000年的36.3%提高到2008年的45.68%，年均提高1.17个百分点，是1949年至2000年间年均提高0.5个百分点的2.34倍。[2]2011年的中国内地城市化率首次突破50%，达到了51.27%。这意味着中国城镇人口首次超过农村人口，城市人口从1.7亿增加到6.91亿，中国城市化进入关键发展阶段。预计到2050年城市化率将提高到75%以上，这一数字不仅意味着人口的迁移，也意味着中国经济发展的轴心和社会各领域变革的重点已经转向了城市，进入了一个新的历史发展阶段。

发展经验表明，城市规模迅速扩张和城市设施高强度建设的城市化加速期，是城市面临可持续发展压力和问题最大最集中的敏感时期，也是城市可持续发展基础和能力建设最为关键的时期。所以，我国城市特别是近几年来迅速崛起的区域中心城市，正处于可持续发展的敏感时期和关键阶段。2012年11月28日，李克强会见世界银行行长金墉时指出，“未来几十年最大的发展潜力在城镇化”。而之后的中央经济工作会议也提出，积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。那么，如何在科学发展观的指导下，推进城市可持续发展，已成为我国城市建设面临的重大而紧迫的课题。

中国的城市化是一场自下而上的伟大实践，在实践的过程中有许多重大的课题值得我们去深入地研究。我们需要吸取西方发达国家在城市化过程中的经验和教训，深入地研究中国城市化的特殊规律。而中日两国同为东亚经济强国，由于它们具有发展水平层次上的互补性、经济利益上的相似性、地理位置上的相临性、文化传统上的相近性、经济高速增长期的相通性，研究日本在城市可持续发展方面的建设做法，对我国的城市可持续发展战略有着现实的指导和借鉴意义。

一、日本城市可持续发展的经验

日本的城镇化过程同样也面临一系列经济社会问题：人口大量向大城市集中；汽车化导致交通拥堵；工业化产生空气污染和河流污染。同时由于社会基础设施建设速度跟不上，带来能源紧缺、废物处理的问题。在老龄化的背景下，医疗服务的问题也越来越显著。[3]在推进城市可持续发展方面，日本所采取的应对措施可以归纳为以下三个层面：

1.宏观政府层面。日本的经济社会发展模式是政府主导型。政府从宏观上对日本城市可持续发展的战略规划制定、法律框架确立、产业政策倾斜、技术创新体系构建等方面都起到了关键性的指导作用，具体表现在：在政策扶持方面，政府出台回收奖励政策、税收优惠政策、废弃物再循环价格优惠政策，补助中小企业环保技术开发，对引进3R技术的企业提供低利率，对引进再循环设备的企业减免部分税收。在法制建设方面，日本政府积极建立健全各层次的法律保障体系。比如，日本自上而下制定了综合性的循环利用法，分为四个层面：第一层面是基本法，即《推进形成循环型社会基本法》；第二层面是综合性法，有《废弃物处理法》《促进资源有效利用法》；第三层面是具体物质产品法，有《容器和包装材料循环利用法》《家用电器循环利用法》《食品循环利用法》《建筑材料循环利用法》《汽车循环利用法》；第四层面是绿色采购法，即对循环经济的物质输入端进行倡导性采购的综合性法律，以及对不同行业的废弃物处理和资源循环利用的法律规定。[4]目的是促进日本的经济社会管理逐步实现由行政主导型向法制主导型的转换。

2.中观产业层面。二战后日本经济先后经历了复兴时期、高速增长期、稳定增长时期、结构调整时期，直到现在的全球化时期，日本政府一直都把产业结构优化放在首位，这可以通过日本支持的产业发展类别来说明。50年代日本大力支持的主导产业主要是纺织，60年代初主要是煤炭、钢铁，60年代后期为机械、化纤，70年代为汽车，80年代初期为家电，80年代后期为计算机、新材料等高科技产品。在此过程中，日本采取了经济手段和行政手段并用的方式，引导产业结构调整，使其经历了一个劳动密集型—资本密集型—技术密集型—知识密集型的过程，从而促进了整个日本城市的可持续发展。

3.微观企业层面。日本企业生产经营所追求的目标是环保化。企业把生产效率和环境效率统一起来，从原料采购到生产制造、最终到销售和废弃物处理，全过程都必须遵循环保的要求。日本的大型企业均以保护生态环境为己任，将推动社会的可持续发展与自身企业文化和责任紧密相连，将可持续发展理念融入企业灵魂。如住友电工提出的“以可持续发展企业为目标”；大金工业提出“没有良好的环境就无法发展事业”的环境经营理念；松下提出以电子产业No.1的“环境革新企业”、“构建智能城市”为目标；岛津制作提出“为了人类和地球的健康”的发展理念；永旺则以“实现低碳社会、保护生物多样性、有效利用资源和应对社会课题”为实现可持续发展的基本方针。日本企业在经验实践中，纷纷研发并普及节能减排技术，开发各种节能产品。比如，大阪燃气研发了燃气空调设备、液化天然气冷能利用技术、热电联产发电系统等，提出了燃气与太阳能并用实现“自家发电”技术；松下连续推出尖端节能产品和技术，并把CO2排放量作为关键的经营指标。同时，日本企业还注重提高自身建筑中的能源利用率，比如，永旺的伊丹昆阳店，大面积采用太阳能发电，商场的外墙指示灯、停车场、餐饮处、洗手间及各通道均采用LED光源，路面铺设再生沥青和再生保水性铺装板，停车场采用再生木材和再生塑料辅助停车等。此外，日本很多企业还自发开展植树造林活动，比如，大金工业在印尼开始恢复森林的“绿墙”项目；永旺已在9个国家累计植树近千万棵，并不断开展“绿化故乡”等活动；松下制定了在10年内种植100万棵树的目标。[5]

二、我国城市可持续发展的制约因素

随着城市化水平的快速提高和城乡一体化进程的逐步加快，我国城市环境问题日益复杂。预计未来15年，全国城镇化率每年提高0.8%，每年新增城镇人口1500万人，城镇化率会保持在50%～60%，城市人口、资源与能源消耗将持续增长。传统的城市环境问题尚未彻底解决，许多新的环境问题和挑战还将不断显现，这必然会制约我国城市的可持续发展。

1.宏观政策方面。近年来，城乡建设部等部委发布了国家低碳城市标准、国家园林城市标准、国家节水型城市标准、国家宜居城市标准、国家森林城市标准、国家生态城市标准、国家数字城市标准等涉及城市发展的部门文件，但这些研究和文件基本都是从卫生、宜居、旅游等城市管理的某一方面或某几个方面提出的指标体系，并没有涵盖城市可持续发展的经济、社会、环境的各个方面。2007年国务院下发了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，其中提出了“建立资源开发补偿机制、建立衰退产业援助机制和完善资源性产品价格形成机制”。我国部分城市也围绕可持续发展提出了一些好的做法和机制。但是总体来说，我国现有的相关法律法规并不完善，具体的可操作性政策意见和相关标准缺乏，针对不同类型城市的可持续发展机制建设仍然滞后于城镇化的发展速度，远远不能满足城市可持续发展的需要。

2.客观环境方面。当前及今后一段时期，城市化加速以及人口的快速增长，导致我国城市的环境建设仍然存在巨大压力。从城市资源方面来看，城市水资源短缺，机动车保有量持续快速增加，生活污水、垃圾等废弃物产生量大幅攀升，污染物排放总量超过环境容量。近10年来，我国城市生活污水排放量每年以5%的速度递增，但全国城市生活污水集中处理率不足60%。[6]住建部的一项调查数据表明，目前全国有三分之一以上的城市被垃圾包围。全国城市垃圾堆存累计侵占土地75万亩。城市生活垃圾产生量以每年5%～8%的速度增加，全国虽有近80%的城市对生活垃圾进行了无害化处理，但许多城市处理能力不足，垃圾处理处置设施运行效率低下。从城市基础设施来看，我国的城市环境基础设施建设远远跟不上城镇化进程的速度。即使是中国的发达城市，进行横向比较的话，也与我们的经济大国地位不相匹配。根据美世咨询公司发布的《2012美世城市基础设施排名》和《2012美世全球城市生活质量调查排名》，中国内地城市中上海、北京排名分别为第86和93位，南京、成都分列第117和118位。此外，全国各地区间城市环境质量、环境建设及环境管理水平也有较大差异。在环境质量方面，东部地区城市普遍优于中西部地区城市；在城市环境基础设施建设方面，东部地区普遍好于西部地区，西部地区则好于中部地区；而城市环境管理水平方面，也与各地区经济发展状况、技术水平和管理能力大致相当。由此可见，西部地区在环境质量、城市环境管理水平、工业污染防治、环保能力建设方面亟需提高；中部地区的环境质量和城市环境基础设施建设都需要进一步加强。

还应该看到的是，在我国的城市化发展过程中，出现了一些有别于西方国家的城市现象，如亦城亦乡的“灰色区域”的出现、大城市的扩展辐射与农村自身城镇化的双向运动，等等。那么，如何借鉴西方发达国家的经验，来促进我国的城市可持续发展，这是下文拟探索的问题。

三、日本城市可持续发展对我国的启示

1.宏观政府层面。在外部环境建设方面，政府需要顺应国际上城市环境相关标准的需要，修改完善并建立适合我国国情的城市指标体系。全球城市指标机构（GCIF）通过与联合国人居署、地方环境行动国际委员会、世界银行、多伦多大学、世界发展研究中心、经合组织及联合国环境规划署的合作，研究建立了一套城市指标体系，以生活质量和城市状态两个方面来评价城市发展状态。2012年7月，成立了ISO/TC 268/WG2全球城市指标工作组，加快了推动城市指标体系GCI成为国际标准的进程。GCI围绕城市居民生活质量，建立了20个方面的指标，其中涉及城市的财政、公民参与、温室气体等敏感指标。在GCI正式成为国际标准之前，中国政府应开展试评估工作，事先找出我国城市发展中的不足，以便在以后的实际运行中更好地应对该项国际标准。这也可为下一步结合我国城市发展的实际情况，制定符合我国需要的国内标准打下基础。在内部环境建设方面，政府要强化法制建设，通过各级职能部门发挥其组织、协调作用，制定和执行经济发展计划，指导国民经济有步骤地发展。根据不同阶段经济发展目标的不同和对国内外环境、主客观因素的分析，在经济战略和对外贸易体制的选择上要有一定的灵活性，充分发挥权威协调作用。同时，要引导企业进行标准化质量生产，提高国际竞争力，在健全和完善各类指标体系的基础上，为企业间的充分竞争提供一个良好公平的国内环境。

应该看到的是，中国目前正处于经济体制转型阶段，而政府在经济转型期要把握好开放与保护的度。市场经济并不否认政府的宏观调控。相反，政府的有效指导和干预是市场经济正常运转的有力保障。日本的经验表明，即使中国对外贸易体制向更开放的状况转变，在一些具体体制形式的选择、开放顺序的设计和宏观经济政策的配套方面，仍有较大的选择余地，可以因时因地进行调整。在这个过程中，政府可以而且应该积极发挥宏观调控职能，处理好开放与保护的关系。

2.中观产业层面。我国的城镇化发展滞后于工业化和农业现代化。根据国家统计局的数据，2011年我国城镇人口比重为51.27%，明显低于第二、第三产业就业人员在全国就业人员中65.2%的水平，所以必须加快经济结构调整。而经济结构调整首先就要优化产业结构，实现三大产业之间及其内部关系协调和升级，将三大产业的产值和劳动力比例由目前的“二、三、一”结构调整为“三、二、一”结构，通过增强创新能力，在改造提升传统产业的同时，大力发展战略性新兴产业。而新型城镇化必然涉及城市产业的发展及其与城市发展的关系，我国各类城镇必将沿着早期成本效率为追求的工业集中阶段、中期竞争优势为追求的产业集聚阶段、未来创新驱动为追求的新城区新社区阶段的发展路径逐步发展。具体来说，可以从以下几个方面来着手：

（1）在产业保护方面，运用合理的产业保护措施对本国需要扶持的幼稚产业、新兴产业等进行保护。这些产业目前的发展基础还比较弱，但未来的发展势头良好，前景可观，对国民经济有不可低估的拉动作用。我们对这些暂时处于比较劣势的产业，需要设置一段时间的保护期，再慢慢加大开放力度，采取相关的激励措施，逐步将其转化为优势产业。当然，对这些幼稚产业、新兴产业等，要科学地界定它们的内涵和范围，正确选择符合条件的产业，确保这些产业的发展与产业结构的优化相一致，确保在未来国民经济发展中发挥支柱作用。另外，还需要科学地界定对它们的保护力度，制定阶段性保护目标，尽量避免保护过程中产生的负面效应。我们可以根据国家产业政策以及各行业的具体条件和发展水平，选择那些具有巨大需求潜力和一定基础的行业进行重点保护，对这些行业从研发、投入、税收、信贷等方面加大政府扶植的力度。

（2）在产业培育方面，我们要大力培育民族产业。在如今的知识经济时代，新的国际分工格局正在形成过程中，中国传统的劳动力比较优势已经逐步丧失。要想在未来的国际市场上获得长久的经济利益，我们必须向日本学习，进行自主创新。有资料显示，日本引进技术时期，平均花1美元引进，要花7美元进行消化吸收和创新。以汽车业为例，中国汽车产业通过原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，取得了一系列重大技术创新成果。2012年，中国汽车产销都超过了1900万辆，连续4年保持世界第一。然而，105万辆的出口量只占汽车产量的5%左右。纵观2012年各汽车强国，汽车出口量都占到总产量的50%以上：德国为77%，西班牙、比利时为90%，英国为80%，韩国、法国在70%左右，日本也超过了50%。与这些国家相比，中国5%的占比显得微乎其微。究其原因，除了劳动力和原材料的价格上涨及人民币的升值，导致汽车企业成本增加外，另一个重要因素就是，中国汽车缺乏核心技术。中国汽车企业虽然发展很快，但像整车制造平台技术、乘用车的发动机技术等核心技术仍然缺乏。所以，中国的当务之急是自主加速产业结构的升级，促进产业结构的调整与优化，最终目的是建立创新型国家。

（3）在产业结构方面，对老城区的产业布局调整，应按照最佳社会效益、最佳经济效益、最佳生态效益的原则对现有的工业生产用地实施部分置换；在新的产业空间区位的选择上，不仅要突出主导产业，还要加强市场配套产业的功能，形成生产中心、市场中心、科研服务中心等新的空间配置。在城市产业布局和城市用地结构调整中，最为重要的是协调好各个功能分区之间的关系，避免城市过于集中与过于分散并存，控制好城市整体及各功能分区集聚规模的平衡，保持结构整体始终处于高效益的运行状态。此外，还要通过产业结构优化升级促进绿色化发展，大力构建以生态农业、绿色制造业和现代服务业为主体的绿色产业体系，创新绿色科技、生产绿色产品、开发绿色能源，推进整个经济系统的绿色化。

3.微观企业层面。中国企业要向日本学习，把符合国际要求的相关环保标准融入到企业的研发、生产、制造、加工、销售等各个环节中去，贯彻到企业的经营发展理念中去。同时，我们应在实施贸易自由化或走向更开放的贸易体制的过程中，学会综合运用各种关税、非关税壁垒以及其他各种手段来实现对国内企业的保护和扶植。这些保护扶持政策措施可以通过立法体现出来，通过法律途径来贯彻实现环保标准和可持续发展。可喜的是，我国政府已经在这方面迈出了步伐。2010年国务院发布《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，七大战略性新兴产业包括节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车。政府对这七大战略性新兴产业将加大财税金融等政策扶持力度。这就为我国企业未来的经营发展方向提供指引。企业只有围绕这七大战略性新兴产业进行相关经营生产，才能在未来的国际舞台上有立足之地，才能增强自身的国际竞争力。同时，这也是我国城市实现可持续发展的需要。此外，我们还要吸取日本忽视体制创新的教训。20世纪90年代以后，日本没有及时进行经济体制和经济结构调整，丧失了利用新技术创新成果推动经济增长的机遇，也错过了进入世界技术领先国家行列的机会，使经济陷入长期衰退和停滞不前，经历了失去的20年。从长期来看，扩大开放和增强企业的核心竞争能力，建立创新型国家，才是中国经济长期稳定发展和成为现代化强国的必由之路。

另外，现代城市可持续发展的内涵超越了传统的城市经济发展、环境保护和生态建设的观念，可持续发展城市也不仅仅等同于近年来提出的低碳城市、宜居城市、生态城市、森林城市等概念。所以，我们需要不断强化城市决策者、领导者和普通市民的可持续发展意识，通过各种形式鼓励各利益相关方积极、主动地参与到城市的可持续建设中去。只有全民参与可持续发展，才能真正实现城市的可持续发展。

[1]凤凰网.http://city.ifeng.com/cskx/20130730/385992.shtml.

[2]史文清.关于城市可持续发展的几个问题[N].江西日报，2009-11-02.

[3]中国经济网.http://net.ce.cn/gclt/csh/index.shtml.

[4]李晓菲.日本经济社会可持续发展对我国的启示[J].四川经济管理学院学报，2009，（2）.

[5]中日共同可持续发展人才培养项目培训班.日本可持续发展政策与实践[J].电力需求侧管理，2012，（1）.

[6]刘东汶.“大写”的中国城市——浅析大城市膨胀主要弊端的治理[N].经理日报，2012-08-31.