转型与重构——新型工业化城市社会管理模式创新探论

谢 敏，唐元松

（东莞理工学院a.学生处；b.工商管理学院，广东东莞523000）

社会管理作为“规范协调社会关系、社会行为和社会组织，以维护社会秩序的活动”，[1]是一项复杂、庞大的系统工程。在当代中国的经济腾飞中，新型工业化城市既面临着急剧变革的形势，也承载着传统社会管理的历史沉疴，其社会管理模式改革面临着重塑与转型的现实性和紧迫性。

一、新型工业化城市社会管理模式转型与重塑的时代背景

在经济高速发展过程中，新型工业化城市的各种社会要素加速流动，社会结构急剧变化，引发了一系列社会问题。尽管一些地区进行了社会管理改革的积极尝试，努力构建适合自身的社会管理模式，但在复杂的经济社会环境面前，效果并不理想。

新型工业化城市人员流动频繁，社会结构日益复杂。在改革开放的时代潮流中，新型工业化城市传统的社会结构率先解体，社会结构由封闭转向开放，由简单走向多元，新的社会群体和社会组织在不断产生并发展壮大。由于新型工业化城市有着更多的就业和发展机会，大量流动人口向其集聚，有的地区流动人口数量甚至超过本地户籍人口。在大量的外来人员中，有相当一部分人由于多种原因难以融入其生活工作的城市，成为“游民群体”，社会认同和归属感较差，由此产生了一系列社会问题。与此同时，随着社会开放性、流动性的不断加速，“两新组织”、非政府组织以及民间的“草根社会组织”不断涌现，逐渐成为人们日常生活乃至心理、精神的寄托和归属，导致社会结构日益复杂，社会管理领域空前扩张，社会管理任务空前加重。

新型工业化城市社会需求更加多样，社会管理压力持续加大。在新型工业化城市，人们的生存型需求得到满足后，开始重视发展型需求，包括人力资源开发、精神文化投资和消费、自身权利需求、社会安全需求和社会保障体系等。由于现有的城市供给体制机制无法对这些发展性需求提供充分有效供给，新的社会需求的满足方式尚未成型，导致人们在生活中缺乏保障感和安全感，对政府的不信任情绪和对社会的不满情绪潜滋暗长，“国家”与“民众”的关系发生了新的变化，政府社会管理压力持续加大。

新型工业化城市中，社会管理的复杂性空前增加。经济高速增长的边际效应出现衰减趋势，利益分化日益严重，利益冲突时有发生，社会成员受益不均，各种社会问题和矛盾不断涌现，特别是那些在改革开放中利益受损的群体的心理承受力比较脆弱，对现实不满，滋生了仇富、仇官、仇警心理。加之在网络化背景下，不良文化也在迅速滋生蔓延，进一步冲击着人们的人生观、世界观和价值观。面对经济体制深刻变革、社会结构急剧变动、利益格局快速调整、思想观念不断变化的新形势，社会管理工作面临日益严峻的挑战。

社会管理与经济发展的协调性不够，凸显了新型工业化城市社会管理改革的紧迫性。在不少地区经济建设“一手硬”、社会管理“一手软”的问题比较突出，一些地方管理机构公共管理和社会服务理念滞后，社会管理措施不当，处理突发事件的能力不强，效果不好。

综上，新型工业化城市社会管理面临着前所未有的特殊性、复杂性和挑战性，对社会管理内容、方法乃至模式进行本质变革的要求日益迫切。可以说，新型工业化城市遇到的最大困境不是经济领域的挑战，而是社会管理的滞后性所带来的束缚。

二、新型工业化城市的社会管理创新探索

为了促进经济社会的协调发展，我国许多新型工业化城市在社会管理领域也进行了积极探索，取得了一定成效。

（一）构建新的社会管理理念和目标

总体上看，新型工业化城市用实际行动在以人为本理念、源头管理理念、综合治理理念和依靠群众理念等方面积极探索，取得了一定成效。[2]表现在强化服务意识，不断改进服务工作，在管理中服务，在服务中强化管理，力求做到管理与服务的有机结合，以人为本理念初步形成；通过构建行政责任、法治政府建设指标及政府绩效评估体系，积极建立社会管理的长效机制，发挥人大政协监督、社会监督、舆论监督等平台的作用，努力实现社会管理的规范、科学、高效，源头管理理念意识增强；通过政府各部门协调运作，注重加强社会管理的综合治理，在综治基础工作体系、综治工作责任体系、社会治安防控体系、社会管理服务工作体系等方面着力，初步树立了综合治理理念；通过创造条件不断扩大公众参与，通过各种渠道发挥群众作用，如建立专业性社工队伍，建立治安队、巡逻队等各种群防群治组织，动员群众积极参与社会管理，逐步树立依靠群众理念。

（二）推进社会管理体制的建立与创新

新型工业化城市根据经济和社会的发展实际，积极推进社会管理体制创新，具体表现在：成立各级社会管理体制改革领导小组，形成了上下有效互动的社会管理纵向领导体系和多部门联合协同工作的横向工作网络；建立社会管理工作联席会议制度，定期由负责专门社会管理工作的部门召集相关职能部门负责人举行会议，研究部署社会管理工作，加强社会管理的动态协调和源头治理；推进社会管理制度建设，通过一系列地方政府制定的制度，包括政府社会管理科学民主决策、奖罚分明的考核、执行制度、群众权益维护制度、综治信访维稳工作制度等，不断为社会管理提供法律保障，使其有章可循、有法可依；①建立“大调解”机制，②实现人民调解、行政调解与司法调解的良性互动，建立专职调解员制度，构建起“以专带兼、专兼结合、网络化”的“大调解”格局，建立人民调解组织与信访、公安、法院等部门的调解联动工作机制及警民联调机制，化解了大量社会管理难题。[3]

（三）推进社会管理方法的建立与完善

新型工业化城市根据矛盾多发的实际情况，在社会管理中上强调统筹兼顾，既注重统筹政府各部门的力量，也注重激发全社会的共同参与，积极发挥公众参与的积极性和能动性，努力改变主要依靠行政手段通过管、控、压、罚实施社会管理的方式。一些地区在管理中注意综合运用多种方法，既包括法律手段，也包括行政手段、经济手段；既注重借助道德力量，也善于进行舆论引导；既注重通过试点先行典型引路，也善于集中力量进行重点突破；既注重发挥我国的政治优势，也善于利用自身优势加快社会管理的信息化、网络化建设。经过不断探索，新型工业化城市在领导方法上努力做到了由行政命令向教育引导转变，在管理方式上开始由简单管理向综合服务转变，在工作方法上逐渐由堵截向疏导转变，初步形成了社会管理的方法体系。

（四）进行社会管理内容改革和创新

新型工业化城市在其经济快速发展过程中，对于自身遇到的社会问题积极进行改革和创新。在管理主体方面，推进行政体制改革，简政放权，通过“大部制”等方式，努力建设强政府、大社会，力求向政府主导型的社会共同治理转变。在社会事业方面，注重民生问题，在扩大和稳定就业的同时，加大收入分配调节力度，完善惠及全民的社会保障体系和社会救助制度、福利制度。在服务管理方面，不断增强服务意识，加快建设新型城市社区，增强基层群众自治活力；不断创新人口管理，努力消除户籍歧视；加强社会治安，完善社会治安防控体系；建成一站式服务平台，做到人员聚合、职能联动、窗口前移，提高办事效率。在社会组织方面，进行行业协会改革，使协会拥有了更大自主权；培育发展社会组织，创新扶持政策，建立政府职能转移和购买服务制度，建立社会组织扶持基金和孵化基地，不断拓宽其参政议政渠道。

三、新型工业化城市社会管理模式评析

（一）新型工业化城市社会管理模式的演变趋势

第一，社会管理权力从高度集中向分权转化，呈现出社会化趋势。我国传统社会管理体制的主要弊端在于政府管理体制的过度国家化，改革这种政府高度集权的社会管理体制，关键在于政府向社会分权。新型工业化城市率先回应社会发展的需求向社会放权。表现在：实现政企分开，政府将经营权、决策权、人事权下放给企业，企业自负盈亏；管理重心下移，将大量管理权利下放给基层组织；对公民的管理逐渐放松，公民的自由性和流动性空前增强，公民社会成长迅速。

第二，社会管理的主体从一元向多元转化，呈现出多元化趋势。在计划经济时代，国家是社会管理的唯一主体、社会服务的唯一提供者。新型工业化城市率先改变了这一模式，开始尝试由国家总揽一切社会事务、支配社会资源的国家全能型社会向国家、市场、社会逐步分立的权利分散型社会转化；城市民众由依赖单位生存的“单位人”向独立自主性日益增强的“社会人”、“社区人”转化；各种类型的民间组织、社会组织迅速发展，并发挥着日益重要的社会管理作用。

第三，社会管理的手段从人治向法治转化，呈现出法治化趋势。表现在进一步健全完善了社会管理机制建设，在公众参与行政决策机制、社会管理公共服务机制、社会矛盾纠纷调解机制和社会诚信机制方面不断完善；推进立法听证常态化，重大事项进行听证已经成为一道必须经历的程序，部分城市还将网络直播模式引入立法听证会；严格责任考评，建立考评体系，探索采取第三方参与立法后评估模式，尝试对政府立法，包括规章制度进行立法后评估。

第四，社会管理重心下移，呈现出“基层化”趋势。社会管理的根基在基层，重点在基层，难点也在基层。新型工业化城市重视基层社会管理的作用，把工作着力点和突破口放在基层，全面提升其管理水平。突出表现在：推行社会管理全覆盖，建立网格化的社会管理工作责任体系，构建“街道－社区－基础网格”三级体系，依托街道（乡镇）和社区，充分发挥各方的力量和作用，实现基层社会服务管理体系全覆盖。与此同时注重信息建设，积极建立基层社会服务管理综合信息系统，实现联网对接，互联共享，网上智能服务作用明显，快捷方便的基层社会管理综合信息平台日益普及。

第五，社会管理回应社会需求意识增强，呈现出“互动化”趋势。新型工业化城市积极开展“政社互动”创新实践，政府职能转移激发了社会组织的能量，政府社会管理与社会多元主体有效衔接、良性互动的社会管理新格局初现端倪：大胆创新基层民主管理，引导、推动群众组织发挥自治功能，建立政府与基层群众自治组织有效衔接机制；按照市场经济的规律，释放社会活力，探索政企合作新方式，推进政府与行业协会的协同治理；结合社会管理重点和难点，政府与社会团体、社区组织在社会服务、社区治理、社会救助等领域共建共治；注重发挥社会个体能动性、创造性，在政府决策、治安管理等领域推动公众有序参与社会管理；根据虚拟社会的发展实际，积极搭建网络政民互动平台，快速解决网民反映的突出问题，初步建立政府社会管理与网民自律管理的良性互动机制。

（二）新型工业化城市社会管理模式的缺陷

从总体上评估，我国新型工业化城市社会管理模式也有着明显的缺陷和不足：

第一，政府职能转变不到位，民间力量参与不足。新型工业化城市政府在职能转变问题上进行了诸多改革，表明了政府在职能转变上的魄力和决心，但是，新型工业化城市政府职能转变尚不到位，其社会管理职能依然是通过建立专门的机构来行使。政府对自身的管理职能定位不清晰，有限政府的理念尚未确立，对行政管理、市场管理和社会管理职能划分不清，政府“缺位”、“越位”、“错位”现象时有发生。民间力量参与社会管理机制不完善，社会组织的自治程度不高的现象比较突出。

第二，公民社会基础薄弱，公民的社会参与意识和程度不高。公民社会是社会管理的主体和基础，成熟发达的公民社会是社会管理有效推进所必需的社会基础。新型工业化城市的公民社会正随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起，影响力日益扩大，但公民社会基础还很薄弱，其发展面临许多制度性困境。公民的社会参与意识和程度还不高，公民的志愿精神和公共精神尚不成熟。这些问题的存在，也对社会管理的运行产生了消极影响。

第三，社会管理的有效性不足，不能适应形势发展需要。新型工业化城市大多成立了专门的社会管理部门，但在实际工作中，与社会管理工作相关的部门众多、职能交叉且各自为政，常常出现推诿、扯皮的现象；在面对各种新情况、新问题时，工作理念、手段不适应现代社会的要求，解决问题不力，导致一些社会矛盾不断升级；社会管理体制改革滞后，未能有效跟进对新的领域和新生事物的管理，存在不少社会管理的“真空地带”；社会管理运行机制系统设计不足，导致一些制度在破解社会管理难题的有效性方面受到影响；基层组织未能获得法定的管理权限，也难以获得相关授权，在履行社会管理职能时往往捉襟见肘，效果不佳。

第四，社会管理的方式比较单一，不能适应形势发展要求。包括沿用传统的计划经济时代的社会管理方法，特别是政府主导下的以行政方式为主的管理方式，社会结构复杂化及管理任务繁杂化与社会管理方式单一化的矛盾比较突出。同时，就管理对象而言，对体制内人员约束较多，管理比较严；对大量新产生的且日益增多的体制外人员约束较少，管理办法不多。

综上所述，我国新型工业化城市的社会管理创新探索成果显著，但亦存在明显不足，其社会管理的实质依然是全能型政府管理模式。因此，如何实现新型工业化城市社会管理模式的转型和重构，依然是现阶段社会管理研究的重要课题。

四、新型工业化城市社会管理模式转型与重构的路径选择

新型工业化城市社会管理模式的转型与重构，需要围绕社会管理的基本任务，结合其经济社会发展实际，在尊重社会管理规律的基础上，在社会管理的理念、体制和内容等方面进一步着力，努力建立起适应形势发展要求的新型社会管理体系。

（一）树立适应形势需要的新理念，实现社会管理理念的彻底转型

先进的理念是做好社会管理的前提和先导，实现社会管理理念的彻底转型，是构建新型社会管理模式的重要保障。

第一，以人为本理念。《管子》言：“夫霸王之所始也，以人为本。本理则国固，本乱则国危。”社会管理面对的是各种各样的人，这些人的需求是多样化的：不仅有具体的利益诉求，也有不同的情感诉求，还有公平、正义方面的价值追求。在社会管理的实践中应该克服轻视人、忽视人，不重视做人的工作的错误倾向，改变“见物不见人”、“见事不见人”的错误做法，坚持把以人为本的理念贯穿到社会管理的全过程中，既包括具体执行，更包括制度设计和方法创新。这是实现社会管理模式转型的一个方向性问题，也是一个关键性问题。

第二，公平正义理念。公平正义是人类社会价值观的终极追求，也是保障社会和谐运转的必要条件。正如亚当·斯密所指出的，“正义犹如支撑大厦的主要支柱，如果这根柱子松动的话，那么人类社会这个雄伟而巨大的建筑必然会在顷刻之间土崩瓦解。”[4]在社会管理领域维护公平正义，既要落实“提高劳动报酬在初次分配中的比重”等经济政策，更要通过政府的再分配和慈善事业的第三次分配进行调节，以逐渐缩小贫富差距。同时，寻求公平与效率、共同富裕与一部人先富起来的平衡机制，加快建立、完善各项社会管理制度和公共政策，建立维护公正的制度环境，逐步构建完善的社会公平正义的制度体系，努力实现社会的权利公平、机会公平、规则公平、分配公平。

第三，社会本位理念。在政府与社会的力量对比中，重心必须向后者倾斜。明晰“社会本位”的重要性，树立“社会本位”理念，既是形势发展的要求，也是社会管理模式转型的要求和体现。实现政府与社会的关系由“政府本位”向“社会本位”转变，就是逐步促成社会走向独立、自主和自治，使政府管理和控制社会向调控、引导、服务社会转变，向政府与社会的合作治理乃至共治转变，从而建立起现代化的社会管理模式。

第四，法治理念。法治理念的确立，意味着现代化进程中社会管理理念的根本性变革。社会管理视域下的法治，一方面，通过立法、执法和司法，明确不同国家机关的权力边界，保障公民基本权利；另一方面，通过法律规定公民对于国家和社会的基本义务，以培育、塑造公民作为社会共同体的主人翁意识，从而“实现国家、社会、政府、公民之间良性互动与社会管理的和谐有序”。[5]

（二）加强社会管理体制创新，构建社会管理的机制保障

社会管理体制就是围绕社会管理活动所建立的一系列制度、规范和措施，在社会管理中占有重要地位，是影响社会管理质量的重要因素。只有重视社会管理体制创新，着力解决影响社会和谐稳定的源头性、基础性、根本性问题，才能保持社会安定有序和充满活力。因此，社会管理体制创新是社会管理模式转型的关键。

社会管理体制创新必须围绕“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的运行机理，以以人为本、服务优先、改善民生和社会公平公正为基本原则，坚持政府与社会、政府与市场、政府与人民群众等共建共治共享的路径，构建与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会要求相适应的现代社会管理体制。其创新的内容包括：支持和保障社会管理的运行机制、基本公共服务的联动机制、防止各类行政事务擅自进入社会组织的隔离机制以及相应的激励机制、动力机制和监督机制等。

（三）构建新型的社会管理架构，全方位重塑社会管理模式

第一，在努力构建“有限政府”的同时，强化政府在社会管理中的主导作用。一方面，要求加快政府体制改革，加大政府职能转变力度。厘清政府的职能定位，强化政府制定规则和进行监管的“掌舵”功能，科学设置政府的社会管理机构、划分政府的社会管理部门的权限，解决好“管什么”和“怎样管”的根本问题，避免政府对那些管不好也管不了的社会事务进行直接干预和管理，避免出现政府在社会管理中走向“总揽一切”或“过度退让”两个极端。政府社会管理职能要有“进”有“退”：“进”就是对以往忽视和“缺位”的管理和服务领域，例如环境保护、资源保护等领域，政府应该主动负责；“退”是指政府勇于向社会组织“放权”，敢于让其“接力”，退出那些可以由社会组织来提供更好的管理和服务的领域。另一方面，要强化政府在社会管理中的主导作用。政府在社会管理中发挥主导作用是其义不容辞的责任，也是确保社会管理沿着正确轨道运行的关键。这就要求政府要将更多的公共资源向社会管理倾斜，在维护社会治安、保障社会公平、提供社会规范等公共服务方面，真正肩负起政府的社会管理职责，发挥政府的主导作用。

第二，培育、规范社会组织，构建“一主多元”的社会管理结构。要积极培育和规范社会组织，大力改善其生长发育的法制环境、经济环境和社会环境，发挥公民和社会组织在社会管理和公共服务中的作用以取代和填补因政府退出造成的缺位，为社会组织的发展提供财政支持和政策保障，从根本上改变政府在社会管理中包揽一切的作法，形成“一主多元”的管理结构，即政府主导——社会合作模型，形成以各级政府为主导，企事业单位、公民社会、群团组织等部门的多元主体并存的结构，进而构建“政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量和社会调节力量互动的社会管理网络”。[6]

第三，重视公民参与，重构社会管理的群众参与渠道。约翰·克莱顿·托马斯认为：“社会的变迁、治理模式的变革及其带来的其他规范性价值的转变，意味着公共管理者以及政府组织以外的领导者都必须面对一个不断强化的、必须履行的责任，那就是，在所有类型的公共决策过程中，必须让公民参与进来。”[7]公众参与是社会管理创新的重要因素，公众是社会管理的最基本元素。健全公众参与机制，为公众参与提供制度性的法律保障，是建设民主、科学和高效社会管理体制的有效途径。一方面，要积极创造公民参与的平台，丰富参与的方式，充分运用重大事务公决会、民情恳谈会、事务协调会、工作听证会和民主评议会等形式，推动公民在参与过程中提升民主意识、公民意识；另一方面，要通过建立健全专家咨询和论证制度、社会公示和听证制度、信访制度等，积极创造各种便利条件保障公众有序参与社会管理。

第四，加强应急管理，提高危机管理能力。新型工业化城市情况复杂，危机问题频发，危机管理日益重要。搞好应急管理，需要按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的要求，建立健全各级各类应急管理机构。要加强应急管理机制建设，加强各级干部应急知识和能力的培养，提高全社会防灾救灾和应对危机的能力。要加强社会管理防控体系建设，有效防范和处置社会矛盾和冲突，将各类矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态。

第五，重视绩效评估，完善社会管理绩效评估体系。有效的绩效评估是提高社会管理质量的重要一环，也是社会管理发挥作用的基础工作。在制定绩效评估体系时，要注重实现绩效评估指标多元化，注意处理好发展与秩序、效率与公平、服务产出与社会满意度、当前显性政绩与未来发展潜力、量的指标和质的指标等要素之间的关系，保证评估程序的科学性和结果的真实性、有效性。

综上，加强和创新社会管理是社会领域的一场深刻改革。新型工业化城市既面临着社会管理转型的必要性和紧迫性，也承载着引领社会管理新发展的时代任务。

注 释：

①作为中国“统筹城乡综合配套改革试验区”，成都市政府在2008年11月颁布出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》，在全国首次分清了政府和村级自治组织在农村公共服务和社会管理中的职能职责，对社会、经济和政治组织进行了分工。

②江苏省南通市探索建立了处理社会矛盾纠纷的大调解，逐步健全了较为完善的大调解组织机制、制度体系和运行规范，形成了矛盾纠纷的受理登记、首问负责、排查分流、联动联调、定期回访、调处督办、培训管理、统计报表等各类运作制度，维稳效果比较明显。

[1]何增科.中国社会管理体制改革路线图[M].国家行政学院出版社，2009.

[2]杨韶华.以改革创新精神破解社会管理难题——深圳市社会管理创新工作调研[J].求是，2010，（17）.

[3]编写组.加强和创新社会管理学习读本[M].国家行政学院出版社，2011：39-40.

[4][英]亚当·斯密.道德情操论[M].谢宗林，译.中央编译出版社，2008：106.

[5]付子堂.法治是社会管理创新的最优模式[J].法制资讯，2011，（12）.

[6]张凯兰.社会管理体制改革背景下的社区民间组织发展[J].湖湘论坛，2009，（3）.

[7][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].中国人民大学出版社，2005：5.