服务型政府视域下的流动摊贩综合治理体系

张闯闯 陈璐瑶 吕彬彬 李首一

东北林业大学文法学院 150040

服务型政府视域下的流动摊贩综合治理体系

张闯闯 陈璐瑶 吕彬彬 李首一

东北林业大学文法学院 150040

服务型政府的实质是以人为本，不该以城市管理的名义剥夺民众的经营权，剥夺其生存权。根据我们之前的分析，小摊贩的存在有着其社会背景和客观需求，不能也不该简单禁止了事。政府需要基于服务目的，将管理摊贩作为一项系统的工作，建立一种综合管理机制。以相关法律法规为基础，配套具体规定，建立政府管理，社区服务的全方位、多层次体系，形成有法可依，文明执法，有效疏导的氛围。

服务型政府；流动摊贩；综合治理

一．传统管理体系下的流动摊贩问题

1.1 流动摊贩经营所带来的问题

导致摊贩饱受诟病的原因集中在“脏乱差”。首先，摊贩经营所生产的垃圾破坏公共卫生，严重影响了城市环境。其次，萧乾在《吆喝》中所欣赏的老北京叫卖声，现如今借助高分贝喇叭传出的叫卖声却往往是一种噪音污染。另外，摊贩往往在人流繁忙场所就地摆摊，严重影响了交通秩序。最后，摊贩的食品卫生没有保障，却因为不缴各种税费，成本低价格也低，对周围个体工商户产生“劣币驱逐良币”的不良竞争。

1.2 治理流动摊贩的两难窘境

管理摊贩困难重重。首先，小摊贩机动灵活，于是城管和摊贩之间形成一种“敌进我退”的局势，投入高，但收效甚微。其次，由于缺乏合理的监督机制，容易滥用执法权力，同时城管队伍良莠不齐，暴力执法时常发生，造成极其恶劣的社会影响。还有一个重要因素，由于多数小摊贩是为了生存挣扎，正常管理行为往往遭到普通民众误解。这样一来，管理流动摊贩成了城市难题。

二．流动摊贩存在的必然性

随着改革开放的推进，一方面，农村向城市转变，农民进城；另一方面，城市中下岗人员、无业人员增多。这些人大多缺少资金技术，而且文化水平比较低，年龄偏大，再就业十分困难。而摆摊设点规模小，成本低，经营灵活，于是队伍迅速壮大。客观来说，小摊贩的增加是城镇化发展的附属产品，各国都是如此。据不完全数据表明，目前中国流动摊贩数量已达到3000万人。随着时代变迁，阶层分化加剧，社会日益成为一个复杂的综合体，倘若不能妥善处理流动摊贩问题，必然增加社会不稳定因素。

按照经济学的观点，生产关系要适应生产力发展水平。现阶段，我国生产力水平低、发展不均衡是事实情况，流动商贩作为一种低层次的生产资料和劳动力结合形式是由客观情况所决定的。不能为了方便城市管理就简单地否定它，社会改革应当惠及多数人。我们的政府一直强调以人为本，建立服务型政府。对待流动摊贩问题上，地方政府不应该简单禁止，而应该加以疏导，寓管理于服务中。因此，我们认为有必要建立服务型管理体系，积极总结经验教训、借鉴国内外成功的尝试。

三．对于我国城市管理的一些建议

3.1 转变治理理念，强化服务意识

传统城市管理中，城管摊贩势成水火。关键在于城市管理思维的僵化，实际上管理者居庙堂之高，而小摊贩往往是失业人员、进城农民等等，自身是家庭主要经济来源，其摆摊行为是为了生存，是为了温饱，是一种必须。摊贩屡受罚没却从未消失的原因就在于此，因为他们别无出路。堵不如疏，主动提供服务，合理引导，才是治根之策。

3.2 明晰城管性质，明确行政主体

城管的性质是事业单位，由事业单位街头执法，其合法性有待商榷。纵观世界范围内，街头执法一般都由政府部门进行。其优点有二，首先，作为公务人员素质要求一般较高，促进文明执法；其次，将它纳入统一的行政管理机制中，有利于加强制约监督，有利于建立救济渠道。借鉴美国的经验，在我国建立一支公安机关统一管辖的执法队伍，负责城市管理工作。

3.3 明确摊贩地位，纳入法律体系

首先，私权强调“法无禁止即自由”，既然如此，摊贩经营应当是合法行为;其次,法不强人所难，摆摊完全一种正常的谋生手段，解决了家庭生计，完全是合理的。我们认为，借鉴台湾商法典将其纳入在法律层面，将其作为独立的市场主体，与个体户等同等地受到法律保护。

3.4 社会治理为主，政府管理为辅

通常认为，摊贩治理只是政府的工作。事实上，任何一项社会治理工作都不该缺少社会主体参与。建立多元治理机制才是规范摊商行为的有效手段，政府主要的工作是宏观调控，划定摆摊的时间区域，具体工作则由街道社区完成，摊贩配合管理工作。其优点有三，一是降低管理成本，摊商机动灵活，立体管理模式化动为静，避免管理者和摊贩“游击作战”，避免资源浪费；二是避免政府和摊贩直接冲突，街道社区和摊贩之间是平等主体，降低地位不对等所导致的恃强凌弱的几率；三是被管理者参与管理经营场的安全卫生，提高接受管理的积极性。这样的治理模式是将寓服务于管理中。

3.5 加强行政管理，统筹规划全局

其一是时间上区别对待。摊贩经营有很强的规律性，比如经营餐饮的摊贩，一般都是在早晚形成消费高峰，那么在这个时间段允许他们营业，在此之外的时间禁止摆摊，这样既考虑到摊贩们的营业活动，同时也考虑到了管理城市的需要。

其二是区域上区别对待。出于交易机会的考虑，摊贩聚集在城市广场、轨道交通交汇处等人流繁忙的地方，严重影响城市秩序。国外治理经验，一般进行划区管理，一是绝对禁止区，城市中有些地方是不适合允许摊贩经营的，例如主要交通干道、火车站广场等等；二是相对禁止区，此处妨碍程度较小，在这里对摊贩规模、摆摊时间、种类等有一定的限制，对申请在此摆摊要严加管理；第三类是允许开放区，一般包括和住宅区相近的社区外围的空地、车辆较少的道路、经过长时间形成的跳蚤市场等。政府对营业时间和经营范围加以引导即可。这样不仅有利于执法部门区别对待，也有利于摆摊设点者的自觉遵守。

其三是类型上区别对待。对流动商贩精细化管理会使得成效更加显著。例如，餐饮类的摊贩，在经营过程中往往产生大量的垃圾，这也是最受民众诟病的，而经营小饰品的摊商则不存在此类问题，针对这种区别，执法机关应当区分餐饮类和其他种类摊贩，组织餐饮类摊贩处理好经营垃圾，做到“人走场空”。

从哲学观点看，矛盾的根源是由于存在利益冲突，具体到摊贩和城市管理者而言，是生存和市貌之间的矛盾。我们认为生存权是基本人权，民众是政权的基础，任何人都不能剥夺民众的生存权利。同时管理者不能只看到摊贩所带来的消极影响，应该说，摊贩的存在对于市民生活，对于缓解就业压力，对于促进经济社会发展还是有诸多益处。

[1]蔡克蒙.《中国城管能从外国学习哪些经验》.《法学》2010(10)118-120

[2]李建平.《城管“暴力执法”?摊贩“暴力抗法”?》.新华每日电讯2012-07-25

[3]徐艺容.《“城管”与流动摊贩的矛盾冲突及解决机制研究》,湖南师范大学,2005年硕士论文

[4]吴文良,吴昊.《流动摊贩管理的考量和疏解》.城乡建设,2014/10 (指导教师：项定宜)