浅议全国人大常委会的职权

郭林茂

我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”我国是人民当家作主的国家，人民的权力是无限的，因此人民代表大会特别是全国人民代表大会的职权也是无限的。但是实践中，“全国人大及其常委会”一词的常用，通常我们对“全国人民代表大会”（下称全国人大）和“全国人民代表大会常务委员会”（下称全国人大常委会）作一体化的理解，即全国人大和全国人大常委会都是最高国家权力机关，好像全国人大和全国人大常委会都能行使最高国家权力机关的职权。特别是近些年来，同类的事项全国人大作出决议，全国人大常委会也可以作出决定，甚至某些特别重大的事项不由全国人大讨论决定，而是直接由全国人大常委会审议通过，更加深了人们对最高国家权力机关职权行使的模糊认识。其实，宪法对全国人大和全国人大常委会的职权分别作了列举式加兜底性的规定，全国人大是最高国家权力机关，行使最高国家权力机关的职权，全国人大常委会是全国人大的常设机关，与全国人大相比，全国人大常委会的职权行使是有限的。

全国人大和全国人大常委会的职权都是由宪法规定的，因此全国人大对最高国家权力机关职权的行使和全国人大常委会职权行使的有限性，也是由宪法决定的。

第一，全国人大常委会地位的从属性决定其职权的有限。我国宪法第五十七条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”第六十五条规定：“全国人民代表大会常务委员会由下列人员组成：委员长，副委员长若干人，秘书长，委员若干人。全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会组成人员。”第六十九条规定：“全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。”宪法的这些规定意味着，在法律地位上，全国人大是最高国家权力机关，全国人大常委会是全国人大的下属机关，从属于全国人大；在法律关系上，全国人大与全国人大常委会之间是产生与被产生、监督与被监督的关系。法律地位和法律关系的不同就决定了全国人大常委会不可能同全国人大一样行使最高国家权力。如果说，全国人大行使的最高国家权力是无限的，那么全国人大常委会的职权就是有限的。

第二，全国人大常委会权力的依他性决定其职权的有限。宪法分别规定了全国人大的15项职权和全国人大常委会的21项职权。如果将宪法的这些规定作一理论上的概括，全国人大的职权由法定职权和应当职权组成。前14项的列举规定属于法定职权，最后一项的兜底性规定属于应当职权，即“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。全国人大常委会的职权也是由两部分组成：法定职权和被授职权。法定职权是指宪法所列举的解释宪法等前20项职权，被授职权是指最后一项的兜底性规定，即“全国人民代表大会授予的其他职权”。因此，全国人大的职权是由宪法规定和全国人大自己决定的，而全国人大常委会的职权是由宪法规定和全国人大授予的，也就是说是一种依他性权力。这种权力的依他性就决定了全国人大常委会在行使职权的过程中，宪法所规定的法定职权可以行使，但法定职权以外的事项，全国人大常委会必须得到全国人大的授权才能决定，不能自作主张。如果说，全国人大的职权是自主性的，那么全国人大常委会的职权就不完全是自主性的，是有限的。

第三，全国人大常委会职权行使的方式决定其职权的有限。宪法第六十七条规定了全国人大常委会的21项职权，这些职权在数量上超过了全国人大的15项职权，但这些职权在行使方式上是受全国人大限制的。根据宪法的规定，全国人大常委会作为全国人大的常设机关，职权行使的方式上有这样三个限制：一是最高国家权力机关的职权它是不能行使的，如修改宪法、选举国家主席等；二是一些职权只能是在全国人大闭会期间行使，如对全国人大制定的法律进行部分补充和修改、审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整；三是其他职权必须经全国人大授权以后才能行使，即宪法第六十七条所规定的以外事项，全国人大常委会要作出决定，必须征得全国人大的授权。宪法所确定的全国人大常委会职权行使方式的限制也决定了全国人大常委会的职权是有限的。

对全国人大常委会职权有限认识上的不统一、不明晰，是由多方面的原因引发的：有的是宪法和法律规定不明确造成的，如宪法规定，全国人大制定和修改基本法律，全国人大常委会制定和修改其他法律，基本法律和法律有什么区别，在宪法和法律中并没有一个明确划分；又如宪法规定，全国人大常委会对全国人大通过的法律有权进行部分补充和修改，什么是部分并没有一个明确的界限。结果形成法律基本上由全国人大常委会制定和修改，全国人大的立法权基本荒废的状况。有的是实践中的无奈引起的，如由于全国人大代表人数太多，一年通常只能召开一次会议，并且会期也不可能太长，但许多问题又需要讨论决定，往往本应该由全国人大决定的重大事情只好由全国人大常委会代行了。

法律的制定和修改基本上由全国人大常委会承担，国家的重大事项几乎由全国人大常委会讨论决定，虽然简化了程序，方便了工作，利于面对改革开放中需要解决的重大问题及时作出决定。但从长远来看，全国人大职权行使的萎缩，不利于最高国家权力机关地位的显现，不利于全国人大代表作用的发挥，最终影响全社会对人民代表大会制度是国家根本政治制度的认识和理解。因此：

第一，全国人大作为最高国家权力机关的地位要加强。全国人大是最高国家权力机关，这种最高国家权力机关的地位不是仅仅在宪法中规定几项职权能体现的，而是通过对最高国家权力的全面而不是部分、实在而不是形式的行使实现的。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会的讲话中指出：“人民代表大会统一行使国家权力”“我们必须坚持人民通过人民代表大会行使国家权力。”所以，全国人大每年举行会议的时候，就不能除了换届时完成国家机关领导人员选举和决定任务外，只是固定地完成一些“规定动作”：听取和审议国务院的政府工作报告、审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告、审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告、听取和审议全国人大常委会的工作报告、听取和审议最高人民法院的工作报告、听取和审议最高人民检察院的工作报告，并作出相应的决议，还应该在宪法规定的全国人大职权范围内有计划地完成一些“自选动作”：如每次会议决定一项重大事项，每次会议都安排审议一部法律草案等。

第二，全国人大常委会作为常设机构的作用要发挥。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，是我国新时期经济、政治、文化、社会、生态文明各领域改革和党的建设改革的又一次总部署，是在新的历史起点上全面推进中国特色社会主义伟大事业的纲领性文件，将涉及我国一系列机制和体制的重大变革。习近平总书记提出，改革都要“于法有据”。这就意味着，许多重大事项和顶层设计需要最高国家权力机关作出决定或者制定、修改法律。有些事项可以由全国人大常委会决定，有些法律也可以由全国人大常委会制定和修改；也有些事项只能由全国人大决定，有些法律最好由全国人大制定和修改。但由于全国人大代表人数太多，通常每年只能开会一次，讨论决定问题、制定和修改法律都不是十分方便，而全面深化改革的过程中往往有许多重大问题需要决定、有许多法律需要制定和修改，还是有必要主要发挥全国人大常委会常设机构的作用。为了保证全国人大常委会在全面深化改革的过程中，行使职权合理合法，避免有对全国人大职权“越俎代庖”之嫌，可以根据宪法第六十七条关于“（二十一）全国人民代表大会授予的其他职权”的规定，由全国人民代表大会作出一项授权决定，授权全国人大常委会在全面深化改革的过程中，就经济、政治、文化、社会、生态文明各领域改革的重大事项作出决定，制定和修改有关法律。

（作者单位：全国人大常委会法工委）