南非弱势族裔优待政策刍议——以美国少数族裔优待政策为参考

赵文嘉

（浙江农林大学天目学院（暨阳学院））

南非弱势族裔优待政策刍议
——以美国少数族裔优待政策为参考

赵文嘉

（浙江农林大学天目学院（暨阳学院））

南非和美国一样，是典型的多种族混居的多元社会。历史上南非曾全面推行种族隔离制度，造成黑人与白人之间经济地位和文化教育水准相差悬殊。后种族隔离政府下台，民主政府立即实施就业公平政策以及“黑人经济地位提振”,提升弱势族裔及其他人士的地位。本文将以美国优待措施为参考，分析对比南非优待措施自身的特点。

种族隔离 就业公平政策 弱势族裔优待政策

一、历史背景

南非和美国一样，是典型的多种族混居的多元社会。主要分为黑人、白人、有色人和亚洲人四大种族，信奉天主教、印度教、伊斯兰教等，共有11种官方语言，其中黑人人口占全国人口80%。南非是非洲最发达的国家，全世界排名第28位。[1]但南非国民经济各部门发展水平不一致、收入分配不均，地区分布并不平衡。[2]

1948年南非全面推行种族隔离制度，政府支持属于白人的企业，黑人被边缘化。其时南非大部分雇主是白人，大部分技术工种也由白人控制，黑人多数情况下只能从事非技术工种，种族隔离政府还通过一系列法律固化这一政策，制造了南非劳动力市场中的“肤色分界”。种族隔离政府还按地理、种族和意识形态划分为19个不同的教育部门，并建立了黑人、白人、有色人和印度人4种教育体制，实行“分散管理”和“学校分离”，这样的安排极大程度上造成了今日南非各族裔，尤其是黑人与白人之间文化教育水准相差极为悬殊的情况。[3]尽管许多黑人逐渐进入上层社会以及中产阶级上层，黑人的总体失业率依然极高，至今尚未得到根本解决。[2]

与上述现实紧密相关，和美国少数族裔优待政策教育、就业、社会、医疗等领域多层次复合措施多管齐下的思路不同，南非弱势族裔优待政策很大程度上偏重于就业领域，1994年种族隔离政府下台，非洲人国民大会党上台，新政府立即开始着手立法，实施就业公平政策（Employment Equity）,规定所有雇主必须雇佣种族隔离时代受到歧视的各族裔及其他人士，包括黑人、印度人和有色人种。事实上，在新南非的语境之中，“弱势族裔优待政策”与“就业公平政策”两个概念经常被互换使用。

二、南非就业公平政策

具体而言，南非就业公平相关的法律和政策目的是在工作场合促进和实现公平，做法是推动“指定人群”（designated groups）就业。所谓指定人群包括所有黑人和有色人种、女性以及残疾人士。就业公平法律要求所有符合标准的公司雇佣五十名以上指定人群雇员，制定和实施促进工作场合人口合理配比的计划，并将其计划上呈劳动部。

就业公平政策还要求每家公司做好“黑人经济地位提振”（Black Economic Empowerment）记分卡，其计分原则相当复杂，通过这个记分制度，每家公司对于就业公平政策的法律义务可以获得一定程度的回寰余地。每家公司必须在过去处于不利地位人群在公司人员中的比例方面达到一个底线数字。其评判标准包括公司所有权归属、员工和管理层（上至董事会层面）人员比例、从黑人拥有的企业采购物品数额、社会投资项目等等。就业公平法案于1998年获得通过。这项法律旨在“促进我国宪法赋予国民的平等权利，实践真正民主。目的在于消除不公平的就业歧视，确保就业平等得以实行，消弭歧视政策后果，实现工作场合组成多元，大致体现我国族群比例，促进经济发展，提升工作效率，履行我国国际劳工组织成员国的义务”。[4]

支持者一般认为，种族隔离政策是对非白人族裔的歧视，所以通过弱势族裔优待政策来对过去时代的歧视政策进行纠正。除此之外，弱势族裔优待政策着力于对抗结构性种族主义以及种族间不平等，在社会不同领域、各个层次促进多元化发展，[5]并以此提升社会底层万劫不变的弱势地位，使全体国民可以分享社会发展的成果。另一方面，就业公平政策，特别是黑人经济地位提振政策一直以来受到批评。一方面，这些政策被认为是对白人的区别对待；另一方面，一些人认为这些政策效果不佳，提高了小企业运营成本，降低了经济增速和就业率。虽然会给黑人中产阶级带来一定的优势和好处，但可能造成贫困黑人处境愈加不利。[6]

首先，反对者普遍认为，通过实施配额制度来实现员工队伍多元化的目标对雇佣过程以及员工的技术水准造成不利影响，最终导致自由市场受到牵绊。[7]其次，弱势族裔优待政策使得有色人种（非黑人）以及印度人被边缘化，处于类似于美国亚裔人群“非黑非白”的尴尬境遇。再次，弱势族裔优待政策虽然惠及包括黑人在内的中产阶级和精英阶层，却没有帮助下层各族裔人民共享经济发展的成果。这就造成底层与中产阶级之间越来越大的地位和收入差距，导致阶级间的斗争以及事实上更严重的隔离。[5]最后，中产阶级和精英阶级对社会财富产生了自然占有的态度，黑人作为整体也产生了类似的态度，不利于社会公平，造成了反向歧视。由于弱势族裔优待政策，特别是劳动市场的配额制度，许多优秀的技术工人移民海外，造成南非技术劳动力进一步流失，影响经济发展，特别是许多国际企业因此失去了在南非投资的意愿。[2]

三、南非与美国优待措施对比

南非的弱势族裔优待政策与美国基于种族的同类优待措施相比，存在许多共同点，其主要矛盾焦点也同出一源，主要可以归纳为以下几点：一是公平与效率之争。社会公平与社会运行效率从微观层面来讲常常处于矛盾状态，宏观而抽象的社会公正往往要以牺牲具体个体利益和局部的效益为牺牲，故而极易成为争议焦点。二是此类政策本身是否公正之争。基于不同的思想哲学脉络的思考往往得出截然不同的结论。三是以种族族裔作为界定标准的合理性之争。基于种族的优待措施往往易滋生高社会经济成就的弱势族裔成员与低经济社会成就的强势群体成员之间的错位矛盾。四是夹在两者间的“第三类人”归属的问题。在美国，亚裔充当这一角色，在南非则以印度人为主的亚裔以及其他有色及混血人种充任，使原本错综的矛盾更加复杂。

南非与美国的类似政策和措施也有显著区别。首先，南非的弱势族裔优待政策与美国的少数族裔优待政策，英文表述都是“affirmative action”。一词两译，凸显的是南非相关优待措施的一个不同于他国优待政策的最主要特点，即多数优待，南非是世界上唯一一个面向国民中的大多数实施优待措施的国家。这种情况的出现，既是该国历史发展沿革的必然结果，也是现实发展中的利弊权衡与各方争议的焦点，如上文所述，正在对南非经济社会的发展造成深远影响。其次，与美国相比，南非的优待政策以经济、就业政策的优待扶持为主，但并不意味着在其他领域没有深刻而持续的变革。恰恰相反，在高等教育等领域，南非政府从入学环节到师资分配都做出了比较详尽的制度安排。[4]之所以给大部分世人留下了上述的印象，归根结底是由于新旧南非之间社会变革力度大，延续性较弱，并首先体现在经济利益分配的核心环节上，以致教育领域优待措施的制定“退居后座”。再次，与美国相比，南非民主政府自上台之后，弱势族裔优待措施的具体措施与方针虽然始终处于摸索之中，但政策导向与力度却始终坚定不移，没有受到过真正严峻的挑战，这与南非黑人的人口绝对多数地位是密不可分的。[8]

综上所述，南非与美国乃至世界其他国家与地区的弱势族裔优待措施有相当多的共同矛盾，亦有归属于该国历史传统和现实的特别之处。这为我国制定民族教育政策提供了鲜活的案例，可取的经验和足以引以为戒的教训，并为国别研究和文化研究的进一步深入起到了抛砖引玉的效果。

[1]South Africa Fast Facts.South Africa info.April,2007.Retrieved 14 June 2008.

[2]荣黎霞.发展中国家如何致力于更加公平的教育:以印度和南非为例[J].比较教育研究,2007(2):1-5．

[3]Post-Apartheid South Africa:the First Ten Years-Unemployment and the Labor Market.IMF.

[4]Bergmann,B.The continuing need for affirmative action.The Quarterly Review of Economics and Finance,1999,39(5): 757-768.

[5]Goga,F.(n.d.).A critique of affirmative action:The concept.Retrieved from http://ccms.ukzn.ac.za/index.php.

[6]Business Report-Home-Motlanthe warns BEE council has failed.Busrep.co.za.9 February 2010.

[7]Edigheji,O.Affirmative action and state capacity in a democratic South Africa.Policy:issues&actors,2006,20(4).

[8]牛长松.南非公立高校招生政策的演变——教育公平的视角[J].外国教育研究,2009(3):16-21．

浙江农林大学人才启动项目，项目编号2013FR044