水利行政权力网上公开透明运行系统建设的实践与思考

蒋 涛 彭 昕 朱小飞

（1.江苏省水利厅行政审批服务中心，江苏 南京 210029；2.江苏省水利工程建设局，江苏 南京 210029）

0 引言

行政权力网上公开透明运行，是以规范行政权力运行为目的，以电子政务网络为载体，以现代信息技术为支撑，实现权力法定，程序固化，载量限定，对权力运行全过程进行实时动态监察监控。行政权力网上公开透明运行是政府行政监察和法制监督职能使然，也是政务职能部门自身业务优化管理需要。

2008年，江苏省政府部署开展行政权力网上公开透明运行工作，要求做到“两个一律”，即：未经审核的权力一律不得行使，不在网上运行的权力一律不得行使。经过两年的组织推进，经历了权力清理、流程图编制、风险点排查等重点环节，至2010年，全省52 个省级机关部门，13 个省辖市及所辖106 个县（市、区）全部实现行政权力网上公开透明运行，在全国率先实现“所有县级以上行政机关全覆盖，所有行政权力事项全覆盖，网上行政监察全覆盖”，是全国行政职能改革先行先试、创新实践的成功案例。

江苏省水利厅行政权力网上公开透明运行系统作为江苏水利政务内网的一个子系统，于2010年开始建设并在当年投入运行，系统与省政府电子政务平台实现数据对接，行政权力数据可实时推送至省政府行政权力平台。经过一年多的试运行和三年的实际运行，省水利厅基本实现行政许可、非许可类行政审批以及行政处罚事项网上运行运转，为规范水行政权力运行，提高水利行业行政效能，促进廉政建设提供了有效保障。

1 前期准备工作

依法清理行政权力，梳理固化内外部流程图及自由裁量基准，是推行行政权力网上公开透明运行的前提和基础。

1.1 依法清理行政权力

2008年，省水利厅共清理确认行政权力253 项，其中，行政许可35项，行政处罚116 项，行政征收10项，行政强制23 项，非许可类行政审批18 项，行政奖励10 项，行政确认2项，行政征收1 项，行政裁决1 项，其他18 项。随着简政放权、行政审批制度改革的不断深化推进，近年来，国务院陆续取消和下放部分行政审批项目，省水利厅也着力对行政许可和非许可类审批事项开展取消、下放、合并等工作，目前省水利厅行政权力总数为243 项，且下一步将继续深化简政放权力度。

1.2 科学编制运行流程

遵循“规范流程，提高效率，简明清晰，方便办事”的原则，结合水利行政权力的特点，按照申请、受理、内部运转、决定4 个主要环节编制行政权力办事流程，共设计确认253 项外部流程图，253 项内部流程图，253 个岗位责任表，并将行政权力运行过程中的环节细化到具体工作岗位和具体工作人员，做到权责明确，便于行政监察和责任追究。

1.3 建立行政处罚自由裁量基准

对涉及自由裁量的水利行政处罚，按照有关水法律法规的规定，根据违法行为的性质、情节及危害社会公共秩序的程度等，划分处罚类型及幅度，并进一步细化处罚标准，限制自由裁量空间，避免处罚的任意性，确保行政处罚的合法性。省水利厅共细化自由裁量基准116 项。

1.4 确认监控风险点

针对行政权力内部运行各个环节、岗位已经构成或可能构成的权力风险点、管理风险点、政策风险点和人员责任风险点进行排查确认，在流程中予以标识，并对每个风险点设定不同的监控级别，确定风险点描述及防控措施，在电子监察系统中作为重点进行监控。

2 系统总体架构

江苏省水利厅行政权力网上公开透明运行系统总体框架分为5 层，从下至上分别是：基础设施层、资源层、应用支撑层、业务应用层和门户展示层。系统结构层层支撑，以保证系统各应用系统的可靠运行、资源共享与一体化管理。一期工程项目系统设计以政务内网为重点，外网主要以现有网络设施为基础，满足“受理、反馈”的需要。省水利厅行政权力网上运行系统技术架构见图1。

2.1 门户展现层

内网门户是厅机关工作人员业务应用界面，提供统一入口，统一业务界面。Internet 外网门户与政务内网物理隔离，是“外网受理、内网处理、外网反馈”中的受理和反馈门户窗口。

2.2 业务应用层

政务内网系统由多个业务应用组成，为工作人员提供服务和应用支持。如：协同办公、行政权力运行、行政监察、法制监督、公文交换、档案管理等，应用系统共同依托于一个统一应用支撑平台。

2.3 应用支撑层

是基于工作流、智能表单、消息中间件等技术，集统一用户管理、统一平台展示、统一应用服务的应用支撑平台。平台建成后，除满足本期项目建设的行政权力运行、行政监察和法制监督、办公自动化、公文交换、档案管理等业务应用要求外，同时满足今后电子政务发展的要求。应用支持平台框架见图2。

2.4 数据资源层

数据资源层为业务应用提供基本数据支持。省水利厅行政权力网上运行工作涉及的数据来源和类型较多，故配置了专门的数据库，所有数据资源通过行政权力数据库、行政监督数据库、行政监察数据库、文件库等进行统一建设，并提供统一数据共享接口。

2.5 基础设施层

基础设施为各类应用提供基础的硬件支撑环境，主要包括：网络设施、服务器、数据存储和备份设施等。

3 系统功能及技术特点

系统按照省政府规定“一库四平台”的要求，建设完成行政权力库，网上政务大厅（外网业务受理和反馈系统），行政权力运行平台（水利行政权力事项办理系统），电子监察平台及法制监督平台，实现水利行政权力从申请、受理到办理、反馈及监察监控的全程网上运转。系统运行数据通过数据交换平台实现与省政府行政权力平台的实时交换。

3.1 行政权力数据库建设

图1 系统技术架构图

图2 应用支撑平台框架

在依法清理行政权力的基础上，完成数字化定义行政权力，基于Oracle 数据库建立行政权力数据库。所有省级水利行政权力信息经省法制办批复后全部录入权力库，包括权力的基本信息、所依据法律法规、自由裁量、内部运行流程、岗位职责、风险点信息等，并增设对行政权力更新、废止、修改、挂起等功能。结合水利部门权力事项内部实际运作现状，在内部流程中设计了多种分支选择，通过实际运行一段时间，不断调整优化，以使得行政权力在系统中运行比原先纸质件运行更灵活、规范。

3.2 外网业务受理和反馈系统建设

按照“外网受理、内网办理、外网反馈”的要求，2013年底省水利厅门户网站改版时重新部署“网上政务大厅”专栏，实现水利行政权力事项在线申报、受理和反馈功能。规范权力受理和结果反馈流程，将清理后的行政权力信息、权力运行流程、自由量裁标准在网站上公开发布，如实记载行政权力的行使情况，并开辟结果查询、监督投诉等栏目，充分发挥水利门户网站在保障行政权力公开、公正运行的重要作用。

3.3 行政权力事项办理系统建设

在对行政权力运行流程优化、固化的基础上，在政务内网上建设基于工作流的行政权力事项办理系统，由环节办理工作人员在内网审阅申报材料、提出预审意见、签办会签、签发决定，实现各项事务的流程化、电子化办公。系统基于工作流引擎建设，利用组织机构与角色建模，具备流程监控功能，支持流程的并行、串行、竞争、异常处理、时限策略定制，支持可视化工作流程定制，具有可变更和拓展性，可有效支撑各类水利行政权力事项的办理。

3.4 电子监察及法制监督平台建设

电子监察是真正实现行政权力网上公开透明运行的关键性环节。2013年，根据省政务公开办和省纪委《行政权力电子监察平台标准和规范》的要求，对电子监察系统进行了升级，系统具备全程监控、预警纠错、督察督办、投诉处理、统计分析、绩效评估、监察日志、事项查看、电子监察人员库等9 项功能。在电子监察系统中，一方面，通过设置各权力运行节点的工作时限，建立超时自动警示和督察督办跟踪功能，确保所有网上审批工作高效运行，提高工作质量和服务便民的办事效率；另一方面，通过对所有行政权力事项进行实时监察和全程监督，最大限度地减少人为因素干预和权力“寻租”机会，构筑起一道预防腐败的电子防护墙。同时，设置对行政权力运行情况的统计分析和绩效评估功能，为水利勤政廉政建设提供了支撑保障。行政监察和法制监督结构见图3。

法制监督平台建设实现了重大处罚备案、规范性文件审查、执法证审核管理、执法监督、权力库监控等功能，可根据权力库更新管理办法要求，对行政权力的增加和取消以及法律依据、内外部流程图等静态信息的变更实现网上直接报送申请，按流程审批和备案。

3.5 数据交换平台建设

通过数据交换平台完成与江苏省政府网上政务大厅及行政监察监控平台的数据交换。在水利厅行政权力平台中建立前置数据库，按照《江苏省行政权力网上公开透明运行电子政务系统建设规范：数据标准及接口规范》要求建立统一的库表结构，将水利行政权力事项办理过程中产生的基本信息、过程信息和监察信息等实时上传到前置数据库。江苏省网上行政监察系统通过省政府电子政务专网，定期访问省级各部门及各市接入系统的前置数据库，实现与各行政权力系统的实时数据交换。

图3 行政监察和法制监督结构图

4 系统实施与运行管理

江苏省水利厅行政权力网上公开透明运行系统于2010年开始运行，期间经不断完善、整合、优化，于2014年6月正式竣工验收。通过全员参与系统测试与运行，在使用中发现问题、反馈问题、解决问题，系统功能得到不断完善、整合和优化，实现了省级水行政权力事项全覆盖和网上电子监察全覆盖，加强了为民服务的力度，提高了水利行政办事效率。

通过开展行政权力网上公开透明运行工作，一方面，转变了水行政执法人员的思想观念，使大家充分意识到行政权力网上公开透明运行是深化政务公开、提高政务服务的务实之举，也是强化依法行政、廉政建设的迫切之举；另一方面，也带来工作方式的改革，通过行政权力网上公开透明运行系统，不仅规范了行政权力运行，而且提高了工作效率。

5 保障措施

为保障江苏省水利厅行政权力网上公开透明运行系统顺利实施和运行，采取了健全制度、明确责任、加强考核、强化应用等一系列保障措施。

5.1 建立健全制度，确保运行规范

省水利厅先后制定了《江苏省水利厅行政权力网上公开透明运行管理办法》《江苏省水利厅行政权力静态信息更新调整管理规定》《江苏省水利厅电子监察内部管理规定》等制度，进一步规范行政权力网上办理行为。

5.2 明确责任，加强监督考核

加强省水利厅行政审批服务中心规范化建设，明确中心的跟踪、提醒、督办工作职责；厅政法处强化行政权力库的更新管理；驻厅监察室制定了《省水利厅行政审批网上绩效评估暂行办法》，建立了每月公告、半年评分等考核机制，对超期审批和提前审批件计入部门绩效评估，对审批件所有环节进行时效统计，赋予一定分值，对部门权力网上公开透明运行绩效进行全方面评价，同时，还将行政权力网上公开运行情况纳入部门绩效管理工作内容，统一进行绩效评估。

5.3 实施建设监理，严把系统质量关

根据信息系统工程监理制度，挑选信息类监理公司对系统建设实施全程监理，减少系统建设风险，确保建设质量和进度。监理公司定期发布工程监理周报，督促系统进度，提出存在问题，在确保系统安全和有效性的前提下，提高系统建设质量和管理水平。

5.4 做好联络沟通，加强培训应用

江苏省水利厅各处室（单位）明确1 人为系统联络员，做好系统开发过程中的配合工作，对权力梳理、运行流程、办理环节等严格把关。系统建成后，全部行政权力事项必须通过系统运行，在系统稳定之前，实行纸质件和电子件双轨制运行，对未经上网运行的行政权力事项不予签发。

6 存在问题及改进设想

6.1 主要问题

（1）系统功能模块不够完善。一些涉及行政权力办理的事务未考虑进入系统运行或未建立功能模块，如：咨询评审、专家管理、征求意见等模块；已建成的协同办公系统存在缺陷，工作流设置不合理，且不具备可视化定制功能。

（2）系统与行业管理的融入度不够。目前省水利厅有些业务处室已有相关业务软件，如何实行业务系统与行政权力运行的有效融合是权力运行系统能否发展的关键。

（3）系统的拓展性不强。水行政权力特别是审批、处罚类事项，大多是一个动态的行政执法过程，有些历时长、资料档案多，须多次运用系统上传、办理，而系统只能实现单次办理。

6.2 改进设想

（1）建立长效管理机制。明确专门技术人员对系统进行日常管理，权力运行系统的使用是一个动态的、不断完善的过程，既要符合权力运行、法制监督和电子监察的要求，也要适应机关实际工作流程操作，只有满足工作需求，才能发挥系统的优越性，才能进一步提高机关的行政效能和工作效率。

（2）加强与行业管理融合。权力运行系统与行业业务管理是分不开的，目前系统基于政务内网运行，与互联网物理隔离，而省水利厅的业务系统是基于与互联网逻辑隔离的网络运行的，故应针对已有的业务系统，寻找系统的最佳融合点，提供数据接口、数据交换、数据共享等多种对接方式，增加多系统间的融合。

（3）提高系统的拓展性。一是增加系统可扩充性，优化工作流设置，采取控件方式，针对不同的工况，实现自由设置流程；二是增加网络内其他系统的应用，政务内网中还设置了协同办公、档案管理等系统，系统的开发深度应进一步深化。

7 结语

通过行政权力网上公开透明运行系统的建设和实施，江苏省水利厅做到了对所有权力事项运行过程的全程监控，权力运行过程全程留痕，从源头上有效预防了腐败现象的发生，通过数据分析，可以及时了解各部门的工作状况和效率高低，为深化行政职能改革提供科学依据。因此，在实现行政权力业务电子化运行的基础上，须进一步巩固成果，强化应用，建立健全行政权力网上公开透明运行的长效机制。同时，整合政务业务信息资源，推进权力运行系统与办公系统及其他业务系统的充分融合、信息共享与协调联动，进一步提高政府部门行政效能，提高为民服务水平。