基于城乡统筹发展的土地综合整治分区研究

许晓婷，隋立春，李芹芳

(1.长安大学地质工程与测绘学院，陕西西安710054;2.长安大学地球科学与资源学院，陕西西安710054)

一、引 言

中共十六届三中全会提出的“五个统筹”中，“统筹城乡”居首［1］。“统筹城乡”是指一个国家(或地区)在国民经济社会发展的某个阶段将城市和农村进行通盘规划，不带任何倾向地处理城乡关系、分配城乡利益的行为方式，通过城乡的良性互动，来促进城乡的共同繁荣发展。党的十六大明确提出统筹城乡经济社会发展的要求［2］，此后，中央连续下发10个关于“三农”工作的一号文件，统筹城乡发展贯穿始终。

土地整治作为统筹城乡发展的重要平台［3］，通过农田整治，对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦，在增加耕地的同时，建设高标准农田，保障粮食安全;通过村庄整治，完善农村基础设施和公共服务设施，统筹规划农民旧房改造、新居建设，推动新农村建设;通过城乡建设用地增减挂钩，将农村富余建设用地指标调剂到城镇使用，获得土地增值收益反哺农村，发展农业，繁荣农村，致富农民，同时促进农村土地节约集约利用，优化城乡建设用地结构和布局，缓解土地供需矛盾，最终实现“耕地占补平衡、土地节约集约使用、农民安居乐业、城乡统筹发展”的目标［4］。但由于我国土地整治目前仍以增加耕地为主要目标和基本动力，未能发挥其统筹城乡发展的平台作用，因此，应将统筹城乡发展的要求贯彻到土地整治的每个过程和环节中。土地整治分区是编制土地整治规划和开展土地整治工作的前提与基础，本文在统筹城乡发展的要求上进行土地整治分区研究，以为因地制宜开展土地整治工作提供科学依据。

二、研究区土地整治与城乡发展现状

陕西省地处中国内陆腹地，东邻山西、河南，南靠四川、重庆、湖北，西接宁夏、甘肃，北连内蒙古自治区，是通往西北、西南的门户;介于105°29'E—110°15'E，31°42'N— 39°35'N 之间，呈南北狭长，东西较窄的形状［5］;总面积约 2 140.32 km2，辖西安市、咸阳市、杨凌区、宝鸡市、延安市、榆林区、铜川市、渭南市、汉中市、安康市和商洛市共11个市(区)［6］。

2002—2009年，陕西省通过土地开发整理累计增加耕地总量53 000 hm2，耕地利用率提高3% ～10%，生产能力普遍提高10% ～20%，生产成本降低5%～15%;农村土地利用结构和布局进一步优化，土地利用率和集约化水平不断提高;农村基础设施建设力度加大，村容村貌明显改善;土地沙化、盐碱化、水土流失得到明显控制，土地生态涵养能力显著提高;社会劳动力投入增多，农民就业机会和劳务收入也大大增加。

但是，陕西省人口与土地关系的总趋势是耕地绝对数量与人均占有量不断减少。2010年陕西省人均耕地1 066.67 m2，虽略高出全国平均水平146.67 m2，但80%的耕地分布于水土流失区，每年雨洪灾害造成耕地损毁现象多有发生。2001—2008年全省非农建设累计占用耕地42 613.39 hm2，平均每年占用5 328.92 hm2，随着人口增长和工业化、城镇化的进展，各项建设大量占用耕地不可避免。

2010年，陕西省城镇居民人均可支配收入15 695元，占全国城镇人均可支配收入的82%，农村人均纯收入达到4105元，占全国农民人均纯收入的70%。可见，陕西省农民人均纯收入与全国农民人均纯收入及陕西省城镇居民人均可支配收入之间还存在一定的差距。

三、土地综合整治分区研究

土地综合整治分区是根据统筹城乡发展的要求，在综合考虑区域自然、社会经济、生态环境、土地利用特征及土地整治类型和潜力的基础上，为实现区域耕地数量的增多和质量的提高，基本农田、城乡建设用地的优化布局，生态环境的改善与提高，城乡人民生活质量的提高，最终实现城乡统筹发展而对区域所进行的综合性划分。

1.土地综合整治分区的思路

首先选取土地综合整治分区的影响因素，将体现这些因素的图件作为单因素图层，以其自身分值大小为其属性，并对属性值采用极值法进行标准化，采用层次分析法确定各单因素图层权重;然后采用GIS软件对各单因素图层进行叠加分析，计算叠加后图层分值，以作为主要分区依据，参考县级行政区划界线的完整性和区划单元的连续性与不重复性，确定土地综合整治分区。

2.土地综合整治分区的主要过程

(1)选取土地综合整治分区的影响因素

运用理论分析法、专家咨询法和实地调查相结合的方法确定土地综合整治分区的影响因素为地貌、气候、自然资源分布等自然条件，城乡社会经济发展水平，土地利用特征，土地整治类型和潜力的大小，生态环境质量，新增建设用地量，农业生产条件。

(2)分析反映各影响因素的单因素图件

土地利用分区图既反映了各区域自然条件和社会经发展水平的差异，也反映了各区域土地利用特征的差异;土地整治规划图反映了各区域土地整治类型及潜力大小;基本农田保护规划图反映了基本农田保护区及整备区;农用地利用等别图反映了陕西省耕地数量、质量和分布;新增建设用地布局图可以反映陕西省新增建设用地量的大小及分布;农业区划图反映了区域农业生产条件和发展水平的差异;综合生态建设和环境保护分区图反映了区域生态环境水平的差异。

通过上述分析，反映土地综合整治分区影响因素的单因素图件为土地利用分区图、土地整治规划图、基本农田保护规划图、农用地利用等别图、新增建设用地布局图、农业区划图、综合生态建设和环境保护分区图。

(3)对各单因素图层赋分并确定其权重

在ArcGIS软件中，对各单因素图层中不同分区进行赋分，将不同分区作为各单因素图层属性，所附分值为其属性值，并对属性值采用极值法进行标准化。

采用层次分析法确定各单因素图层权重，结果见表1。

表1 土地综合整治分区各单因素图层权重

分别打开各单因素图层属性表，建立权重的属性字段，赋上确定后的图层权重值。

(4)单因素图层叠加分析

利用ArcGIS的Union工具将赋值好的各单因素图层进行叠加，形成综合层;打开综合层属性表，建立综合分值的属性字段，利用Field Calculator功能对每个单元采用加权求和法求得各单元综合分值。

(5)确定土地综合整治分区

以综合层各单元综合分值作为主要分区依据，参考县级行政区划界线的完整性和区划单元的连续性与不重复性，确定陕西省土地综合整治分区，在ArcMap里将不同分区赋予相应的颜色信息，即可得出陕西省土地综合整治分区。

3.土地综合整治分区结果

按照上述分区方法和过程，共划分出10个土地整治综合区，分区名称采用地理方位+地貌+主要土地整治类型表示。分区结果如图1所示。

图1 陕西省土地综合整治分区图

(1)陕北长城沿线风沙滩地土地整理区(I)

该区包括榆林市榆阳区、府谷县、神木县、横山县、靖边县和定边县6县(区)。区内后备宜农土地资源量较大，但利用比较粗放;矿产资源丰富，开发强度较大，生态环境十分脆弱。其土地整治的重点方向为以保护和改善区域生态环境为主要目标，配套交通、水利等农业基础设施，提高农业生产效率，积极治理煤矿采空区，保障居民生产生活环境不受破坏。

(2)陕北黄土丘陵沟壑土地开发整理区(II)

该区包括榆林市绥德县、米脂县、佳县、吴堡县、子洲县、清涧县和延安市的宝塔区、子长县、延长县、延川县、甘泉县、安塞县、志丹县、吴起县14县(区)。区内土壤瘠薄，干旱频繁，为水土流失重点治理区。其土地整治的重点方向为以遏制土地退化和水土流失为重点，实行“梁、峁、坡、沟”综合治理，稳步推进退耕还林，修建水平梯田和淤地坝，在增加有效耕地面积的同时，增强耕地的蓄水、保土、保肥和抵御灾害的能力。

(3)渭北台塬土地整理复垦区(III)

该区包括延安市富县、宜川县、黄龙县、洛川县、黄陵县，渭南市韩城市、合阳县、澄城县、白水县，铜川市王益区、印台区、宜君县、耀州区13县(市、区)。区内土地自然条件较好，资源优势较为显著。其土地整治的重点方向为改善台塬区农田基础设施条件，提高耕地质量，因地制宜，建设优质果业基地，提高农民收入水平;结合小流域综合治理，加快工矿废弃地的复垦，增加耕地数量。

(4)渭北台塬农村居民点整理区(IV)

该区包括咸阳市旬邑县、淳化县、永寿县、彬县、长武县、三原县，宝鸡市陇县、麟游县、千阳县9县。区内废弃农村居民点、地坑窑、沟边院较多，沟壑坡地水土流失和干旱严重。其土地整治的重点方向为整治废弃居民点，增加耕地数量，提高耕地质量，节约集约利用土地，改善农民生产、生活条件和生态环境;对旱坡地农用地进行综合整治，提高农业机械化程度，加强农田基本建设，治理水土流失，提高耕地综合生产能力，改善生态环境。

(5)关中渭河平原西部土地整理区(V)

该区包括宝鸡市金台区、陈仓区、渭滨区、凤翔县、岐山县、扶风县和眉县7县(区)。区内土地肥沃，农业发展条件较为优越，人口密集，社会经济发展对土地的需求越来越大，但其耕地后备资源不足。其土地整治的重点方向为整治城镇低效用地，尽可能控制占用耕地，加强土地综合整治，实现耕地占补平衡，严格保护基本农田，提高耕地质量。

(6)关中渭河平原中部建设用地整理区(VI)

该区包括杨凌示范区，咸阳市武功县、乾县、礼泉县、兴平市、泾阳县、秦都区、渭城区，西安市周至县、户县、高陵县、长安区、灞桥区、未央区、莲湖区、碑林区、雁塔区和新城区18县(市、区)。区内自然条件优越，科技文化发达，交通便利，城镇密集，经济发展水平较高，土地供需矛盾突出。其土地整治的重点方向为整治城镇低效、闲置用地，优化城乡用地结构，综合整治农用地，提高土地集约利用水平和产出率，稳定耕地面积，保障粮食安全，提高农民生活水平。

(7)关中渭河平原东部土地开发整理区(Ⅶ)

该区包括渭南市富平县、蒲城县、大荔县、潼关县、华阴市、华县、临渭区，西安市阎良区、临潼区、蓝田县10县(市、区)。区内土壤肥沃，农业资源条件优越，耕地后备资源较为充裕。其土地整治的重点方向为因地制宜开发宜农后备资源，完善农田基础设施，提高粮食综合生产能力;加强空心村整治，改善农民居住环境。

(8)陕南秦岭南坡土地综合整理区(Ⅷ)

该区包括商洛市丹凤县、商南县、洛南县、山阳县、商州区、柞水县、镇安县，安康市的宁陕县，汉中市佛坪县、留坝县、略阳县、勉县、宁强县，宝鸡市太白县、凤县15县(区)。区内生物资源丰富，建设用地比重小，耕地资源缺乏，生态环境脆弱。其土地整治的重点方向为积极实施生态移民搬迁、农村居民点和农用地综合整治，有效增加耕地面积，提高耕地质量，改善农民生产生活环境。

(9)陕南汉江盆地土地综合整理区(Ⅸ)

该区包括汉中市南郑县、汉台区、城固县、洋县、西乡县，安康市石泉县、汉阴县、汉滨区、旬阳县、白河县10县(区)。区内农业耕作条件及基础设施条件较为良好，但田块较碎;农村居民点布局分散，废弃宅基地较多。其土地整治的重点方向为开展农用地综合整治，有效增加耕地面积，提高耕地质量和产业化水平;复垦废弃宅基地，结合城乡建设用地增减挂钩以及陕南移民搬迁工程，提高集约用地水平，优化城乡用地结构，保护生态环境。

(10)陕南巴山北坡土地综合整理区(Ⅹ)

该区包括汉中市镇巴县，安康市紫阳县、岚皋县、平利县和镇坪县5县。区内生物资源丰富，土地垦殖率较低，耕地总体质量不高。其土地整治的重点方向为结合新农村规划，加强农村居民点整治，提高土地综合利用率和农民居住条件;积极实施农用地综合整治，修建梯田，配套农田各项基础设施，提高粮食产量，防止水土流失。

四、结束语

城乡统筹发展要求土地整治不仅要实现区域耕地数量的增多，也要实现耕地质量的提高，还要实现城乡建设用地的优化布局、农村生态环境的改善及农民生活质量的提高，因此在综合考虑区域自然、社会经济、生态环境、土地利用特征及土地整治类型和潜力的基础上，运用专家咨询法选取影响因素，借助层次分析法确定各影响因素的单因素图层权重，应用GIS的空间叠置分析功能将各单因素图层进行叠加分析并计算叠加后分值，以此划定的土地综合整治分区可为因地制宜确定区域土地整治的重点方向和采取的措施提供科学依据，从而保证土地整治规划的科学编制和土地整治工作的顺利开展，最终实现土地整治与统筹城乡发展的根本目标。

［1］姜晔，吴殿廷，杨欢，等.我国统筹城乡协调发展的区域模式研究［J］.城市发展研究，2011，18(2):42-47.

［2］尹德志，万远英.城乡统筹发展的不足及其对策研究［J］.安徽农业科学，2012，40(4):2418-2420，2423.

［3］徐绍史.深入开展农村土地整治搭建新农村建设和城乡统筹发展新平台［J］.国土资源通讯，2009(8):6-8.

［4］郭金辉.开展农村土地整治推进城乡统筹发展［J］.黑龙江国土资源，2009(9):50-51.

［5］杨小鹏，吴璞周.陕西省区域发展水平空间差异研究［J］.甘肃联合大学学报:自然科学版，2007，21(5):59-62.

［6］李芹芳，钱文君，陈玮，等.陕西省区域经济发展水平差异评价分析［J］.干旱区地理，2010，33(3):456-461.