中西代议制度功能效应比较

郑炜

[摘 要]代议制度是民主政治的体现，是民主国家制度不可缺的重要组成部分。代议制度是一种政治技术或政治工具，是人类文明的共同成果。本文通过对中西代议制度功能效应比较，使之相互借鉴，互补长短。

[关键词]代议制度；西方代议制度；中国全国人民代表大会制度；功能效应比较

代议制度作为治理人类社会的一种工具、一种方式普遍地存在于各国的政治制度中。代议制度在人类社会生活领域中的政治地位越来越重要，对世界各国的民主的发展起着相当重要的作用。

一、代议制度的基本概述

代议机关是一种国家机关，代议制度是国家的一种政治制度。他们都是具有阶级性的，是由一国的国体性质决定的。资本主义用它来为资产阶级统治服务，实行资产阶级民主。社会主义同样用它来为无产阶级服务，实现社会主义民主。代议制在中国和西方国家之间，有着国别的内涵和差异，对它们进行比较地研究，有助于我们加深对代议制度的认识，有助于我国现阶段在发展社会主义民主过程中，完善社会主义民主的关键。

西方学者关于代议制度的概念，概括起来有以下几种界定，19世纪英国政治思想家约翰.密尔认为，代议制度是人民控制政府的根本方法。日本著名宪法学家美浓部达吉认为设置机关即代议制度。英国宪法学家布勒德认为是间接代表制。还有一些学者认为代议制是一种政体。

我国学者关于代议制度的概念，也有以下几种界定，世界议会词典中，认为代议制是资本主义国家所实行的以议会为国家政治活动中心，政府对议会负责的一种政治制度。中国大百科全书中，法学“议会制”的概念解释为由选举产生议员组成议会，按照三权分立的原则，由议会执行立法职能，并在不同程度上对政府实行监督的制度。还有一些学者认为代议制是“资本主义国家在全国划分选区，选出议员，组成议会，代替选民行使立法权、监督权的制度。”[1]也有其他学者认为代议制是一种实现间接民主制的形式。

二、西方代议制度的基本特征

1、西方议会的独特原则。一是分权、制衡原则。分权、制衡原则是资产阶级确立其代议机关为中心的国家机关体系的组织和活动原则，是17、18世纪欧美资产阶级革命时期，资产阶级根据近代分权思想加以确立的。然而随着资本主义国家行政权的日益扩大和立法权的日益缩小。分权、制衡原则正在日趋走向衰落。二是全体国民的代表原则。关于代表与选民之间的关系，存在三种学说：第一是委托说。认为由于全国人多地广，行使直接民主困难太大，于是选举代表，组成立法机关，委托代表行使立法权。第二是代表说。认为立法机关是代表全体人民的代表，是作为一个政体与选民之间存在代表关系。第三是机关说。认为议会和选举团体都是国家机关，二者的职务均有法律规定。认为人民的职务是选举，而议会的职务是立法和监督行政。他们之间既无代表关系，也无委托关系。这其中，代表说，因为议员分布的广泛性而影响深刻。在资产阶级学者看来，这一原则“是对中世纪等级会议的强制委托的否定”，“是近代议会的通则”。[2]

2、西方国家议会的本质特征。西方国家议会的本质特征是为资产阶级统治服务。资本主义经济是市场经济，是一种竞争经济，也是一种法治经济。首先，代议制度是调整统治阶级内部关系。代议制度为资产阶级内部不同利益集团通过非暴力方式解决彼此间矛盾提供了可能，从而有利于维护整个阶级的根本利益，实现对整个社会的政治统治。其次，代议制度是维护资本统治的最好工具。它不仅能够满足资产阶级各集团和绝大多数成员的政治需要，也能在一定程度上满足其他阶级，包括无产阶级的需要。第三，代议制度是保持社会活力的助推器。议会制度从两个方面来遏制这一情况的发生：即通过定期的、开放的议会选举，通过另一些反对势力的存在，一方面有效遏止政权的腐败，另一方面不断更新国家政策，使国家和社会保持一定的清廉和活力，从而推动社会的发展。

3、西方国家议会的议员性质。第一，西方国家议员大多数都是职业政客。在西方国家的政治舞台上，总结起来可以说有这样两种人：由选举产生的党派政客和由任命而产生的职业官僚。他们构成了西方政治体制的基本要素，职业政客——议员是西方资本主义社会的独特产物，它的出现在很大程度上改变了西方国家内部利益冲突的解决方式，抑制了官僚集权的扩张。第二，西方国家的议会政治是金钱政治。政治的捐款在西方国家的政治生活中扮演着十分重要的角色。对于总统选举、议员选举、州长选举，钱多的竞选者在竞选时，成功率比钱少的竞选者高。

4、西方国家议会与政党的关系。西方国家议会与政党的关系是紧紧联系在一起。对于西方国家政治，大多数学者都认为是政党政治。政党是代表一定阶级或阶层的利益，有自己的政治纲领和组织形式的团体。政党的职能就是夺取政权，保持政权或影响政权，只有掌握政权才能实现本阶级或本集团利益，因此，议会成为了他们斗争的主要场所之一。议会的全部活动，包括议会的组织，也都是以政党为基础加以安排。西方国家把选举制、代议制、政党政治作为西方民主的三大支柱，其最终落脚点在议会，因此，西方国家议会政治与政党政治关系是融合为一体。

三、中国全国人民代表大会制度的主要特点

1、社会主义人民代表制的独特原则。一是民主集中制原则。民主集中制是指“在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。”[3]作为社会主义国家权力机关组织与活动的最初原则，议行合一即是无产阶级政权建设经验的归纳和总结，也是由无产阶级专政政权的性质和任务决定的。二是监督原则。社会主义人民代表制主张代表对选民负责并报告工作，受选民监督，且随时可以依法被撤换。我国1982年宪法第77条规定：“全国人民代表大会代表受选举单位的监督。原选举单位有权依照法律的程序罢免本单位选出的代表。”

2、全国人大是代表人民进行国家管理。中国宪法第一条明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这就表明了，在中国，人民当家作主的性质。中国全国人大代表与西方国家大有不同的是，中国的人大代表是非专职的，不把政治活动作为自己的职业，他们当中一部分是来自全国各地各行各业的优秀代表。

3、全国人大在中国共产党领导下进行工作。中国宪法第一条关于“中华人民共和国是中国工人阶级领导的……社会主义国家”的规定，以及宪法序言中有关“中国共产党领导中国各族人民”的表述，肯定了中国共产党对国家的领导地位。同时在宪法序言当中也肯定了中国人民协商会议的重要作用，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国的一项基本政治制度。凡属于中国共产党向全国人大提出的重要事项，都事先经过与各民主党派的协商。中国共产党是在各民主党派共同参与下执政的，因此，我们把各民主党派称之为参政党。

四、中西代议制度功能效应比较

从功能角度效应角度，对中西代议制度进行比较，两者之间都存在着不少相同点，当然它们在经济基础、阶级本质等方面也存在很大的差异。

对于它们的相同点，主要可概括为两方面：第一，它们都是行使国家立法权、监督权，在国家政治生活中扮演着重要的角色。在西方国家议会制度下，实行的是立法权归全体人民所有。但由于由议会行使立法权。因此，西方国家各国议会都是国家的立法机关。在中国人民代表大会制度下，虽然人民代表机关（通常是最高人民代表机关）的性质等与西方国家议会不同，但它们行使国家立法权则是一致的，监督权也是如此。第二，其实际功能效应都受到内外因素的限制。中西代议制度都存在着理论地位、法律地位和实际地位。很明显的是，如果代议机关内部组织机构不健全，工作制度不完善，其行使职权的能力必然不高。又或者说，如果其行使职权的能力较强，但其外部关系不协调，那么其外在因素无疑会制约其能力的发挥。其功能效应当然就不理想了。

至于两者的不同之处，主要可概括为以下三个方面：第一，中国人民代表机关的职权范围比西方国家议会的职权范围要大得多。从理论上讲，中国人民代表机关是全权机关，是统一行使国家权利的机关。从职权内容和在整个国家权力结构中的地位看，中国人民代表机关比西方国家议会要优越得多。诸如任免权、监督权以及重大事务决定权等方面都是西方国家议会无法比拟的。第二，与此联系的是，中国人民代表机关还兼具执行功能。在中国人民代表制下，行政机关由人民代表机关选举产生，而且对它负责并报告工作。因此，人民代表机关具有执行功能也就不言而喻了。第三，在发展方向上，两者也不相同。由于经济、政治、思想等各方面的原因，西方议会制度呈现处日益衰落的趋势，而行政机关的地位和作用则日益得到提高。在中国人民代表制度下人民代表机关的地位和作用却正在呈现处向上发展的趋势。尽管由于各种原因，人民代表机关的功能效应仍然还是不大理想，但从中国人民代表制度纵向发展的历史角度进行考察，很明显就会发现其地位和作用正以较大的幅度日益得到提高。