人大会议中法案单独表决的制度设计

文/徐向华　许春晖

人大会议中法案单独表决的制度设计

文/徐向华许春晖

本文所说的单独表决，是指由表决者对法案表决稿中有争议的条款或对整个法案逐条、逐章、逐节的先行表决，再就整个法案进行表决的方式。在已有的各地实践中，单独表决有不同的名称，包括部分表决、分项表决、逐步表决、逐条表决、逐项表决、单项表决和单独表决。

《全国人大组织法》、《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》及《立法法》均未明确规定单独表决制度。地方性法规中关于单独表决的规定，仅限于省、市人大议事规则中的某一条或某一条某一款的规定，尚未形成一套规范的制度设计。学术界与实务界关于单独表决的制度设计观点均各有不同，因此为单独表决制定一套具有合法性、合理性与可操作性的制度设计尤为迫切。

一、单独表决的适用

（一）单独表决的适用范围

有学者认为由于我国人大人数多、会期短，不具备适用单独表决的条件；人大常委会人数相对不多、会期不长，可实行单独表决。但是，《上海市人大议事规则》第68条第2款等地方立法已将地方人大纳入单独表决的适用范围，深圳市人大亦于2007年首创了整体表决与对重要计划指标、支出款项、重点建设项目的重点审查和单独表决相结合的预算监督模式。这些实践证明，我国地方人大确有实行单独表决的需求与条件，应将地方人大及其常委会同时纳入单独表决的适用范围。因此，在我国中央与地方人大及其常委会表决法案时，应当适时采取单独表决。

（二）单独表决的适用方式

目前，省、直辖市规定单独表决的地方性法规名称包括《某省（市）人大议事规则》、《某省（市）人大常委会议事规则》、《某省（市）立法条例》、《某省（市）人大及其常委会立法条例》、《某省（市）制定与批准地方性法规条例》，较大的市规定单独表决的地方性法规名称包括《某市立法条例》、《某市人大及其常委会立法条例》、《某市制定法规条例》、《某市制定地方性法规条例》、《某市人大及其常委会立法程序的规定》，地方性法规名称有必要予以统一。但是，也有一些省人大常委会、常委会主任会议在其规范性文件中就单独表决作出规定。虽然我国中央立法层面分为《全国人大议事规则》与《全国人大常委会议事规则》两种议事规则，我国地方单独表决的适用只能出现两种方式：1.制定单独的《XX省（市）人大议事规则》，以统一中央与地方层面的法律与相应的地方性法规之间的名称转换；2.制定统一的《XX省（市）人大及其常委会立法条例》。若制定统一的《XX省（市）人大及其常委会立法条例》，考虑到人大代表与常委会委员数量、非常设机构与常设机构的区别及两类机构的不同职能，可将地方人大及其常委会关于单独表决的规定分条或分款规定。

（三）单独表决的适用条件

地方性法规中关于单独表决的适用条件有“不同意见”、“争议”、“重大分歧意见”等条款，也有如现行《安徽省人大及其常委会立法条例》第39条规定的“争议较大的重要条款”之类的规定。可见，地方性法规关于单独表决的条件分为有争议、有争议且重要两种情形。具有单独表决提议权的主体可提出“认为有争议”或“认为有争议且重要”的条款，具体启动与否由单独表决的决定主体作出。

二、单独表决的主体

（一）单独表决的提议主体

基于法制委员会在统一审议中对法规案相当了解，实务界与学术界人士认为可由法制委员会提出单独表决的建议。主席团、主任会议分别作为地方人大立法与人大常委会立法中单独表决的法定决定主体，则不应出现同一机构分别担任掌握单独表决的提出主体与决定主体，避免丧失表决的博弈性。常务委员会法制工作机构作为法规草案的承办部门，对法规案存在的问题应当有更加深刻的了解，但作为与一定数量的人大代表或常委会组成人员、有关的专门委员会、法制委员会三者并存的单独表决提议主体，仿佛在地位上并不匹配。因此，在地方人大常委会，一定数量的常委会组成人员、有关的专门委员会、法制委员会可提出单独表决的建议；常务委员会法制工作机构认为必要时向法制委员会提出单独表决的初步建议，由法制委员会决定是否最终提出。在地方人大，一定数量的地方人大代表、有关的专门委员会、法制委员会可提出单独表决的建议；常务委员会法制工作机构认为必要时向法制委员会提出单独表决的初步建议，由法制委员会决定是否最终提出。

（二）单独表决提议的受理主体

根据《全国人大常委会议事规则》第14条、《立法法》第34、35、36条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第53条的规定，常委会工作机构负责处理人大常委会有关法案的意见征求、整理与分送工作。地方人大常委会立法中的单独表决提议，由常委会工作机构受理。常委会工作机构在向法制委员会和有关的专门委员会了解情况后，向主任会议汇报。实务界也有人士认为，单独表决提议应由主任会议受理。实务界立足于地方立法实践，具备丰富的立法经验。由主任会议直接受理单独表决的提议，可与地方立法实践中以主任会议作为决定主体相衔接。但是，由于没有各方观点的碰撞，主任会议难以完整了解并判断法律案的“争议条款”，无法做出充分正确的启动决定。借鉴《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第19条的组织架构，地方人大立法中的单独表决也可仍旧向常委会工作机构提出。也就是说，常委会工作机构应作为单独表决提议的受理主体。它的工作程序是，先向法制委员会和有关的专门委员会了解情况，然后向主席团汇报。

（三）单独表决的决定主体

实务界人士认为，地方人大常委会的单独表决应由主任会议决定。各地地方也有如此实践，如《云南省人大及其常委会立法条例》第20条第3款明确规定“提请主任会议决定”。根据《宪法》第3条第1、2款的规定和彭真同志1984年1月24日在全国人大常委会在京委员座谈会上的讲话（中发[1984] 8号），我国行政机构实行首长负责制，人大表决则是集体负责制。根据《各级人大和地方人民政府组织法》第48条的规定，由常委会主任、副主任和秘书长组成的主任会议来决定是否启动单独表决，与集体负责制、多数表决制是冲突的。鉴于地方人大常委会立法已将主任会议纳入单独表决的决定主体，为避免出现主任会议刻意不将相关法规案提交常委会进行单独表决，单独表决的决定主体可另包括一定数量的常委会组成人员。然而，这又将出现单独表决的提议主体与决定主体为同一组织的情形。因此，只在常委会组成人员认为有必要提交常委会单独表决而主任会议未决定提交的情形下，可由一定数量的常委会组成人员决定进行单独表决。《地方各级人大和地方人民政府组织法》第13条第3款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，由主席团主持会议。”《上海市人大议事规则》第68条第2款也规定由“主席团决定”单独表决。根据以上规定并参照前述主任会议的讨论，除主席团外，地方人大单独表决的决定主体也可另包括一定数量的地方人大代表。但这亦仅在地方人大代表认为有必要提交单独表决，而主席团未决定提交的情形下才可适用。若决定启动单独表决，则应提前告知人大代表或常委会全体组成人员,以便代表或组成人员有时间了解单独表决的“争议条款”并作出判断。

三、单独表决的结果

实务界与学术界对单独表决的结果观点较为一致。总体而言，单独表决包括由地方人大或常委会对议案表决稿中有争议的条款或对整个议案逐条、逐章、逐节先行表决，再就整个议案进行整体表决两种情形。单独表决与整体表决的关系即单独表决在先、整体表决在后，整体表决为主、单独表决为辅。对议案表决稿中有争议的条款先行表决时，可采用直接或选择性单独表决两种方式：通过直接单独表决对议案表决稿中有争议的条款过半数通过，未过半数删除；通过选择性单独表决，对议案表决稿中有争议的条款提出两种以上修改方案并决定通过一种最佳合格方案，或有争议的条款进行修改的表决。

经梳理实务界与学术界关于单独表决的处理机制，并结合《深圳市制定法规条例》第48条、《汕头市立法条例》第49条、《四川省人大及其常委会关于提高地方立法质量有关事项的决定》第4条第4款等地方性法规、规范性文件的实践，我国单独表决与立法修正案不同，不必经大会审议，直接将争议条款交付表决即可。法规案已经法制委员会统一审议并修改，可以说已对争议条款提供明确的修改意见。若同一争议条款均可适用直接单独表决与选择性单独表决时，在不影响法案原则与目的的前提下，则优先选用直接单独表决并将争议条款保留或删除；若不适宜启动直接单独表决或只适用选择性单独表决时，则选择最佳的合格方案；若法案争议条款太多，则暂不交付表决，由主席团或主任会议提请下一次人大或常委员会审议，并交法制委员会继续统一审议和修改。具体议案“争议条款”的数量百分比，可由地方人大在制定表决程序的法案时，确定适宜的比例。

四、单独表决在中央立法层面的完善

《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》尚未规定法案的单独表决，但不排除单独表决的适用可能。《全国人大议事规则》与《全国人大常委会议事规则》可明确规定全国人大及其常委会的单独表决，借此回应地方立法对单独表决的“先行先试”及单独表决在中央层面的需求。根据《宪法》第61条第2款和第68条的规定，全国人大主席团与常委会委员长会议可分别借鉴地方人大主席团与常委会主任会议的经验，按照相应程序规定启动单独表决。 （作者系上海交通大学法学院教授、研究生）