刍议依法 “兴边富民”*——以桂滇等地边境调查为基础

唐 勇 雷明光

由国家民委倡议发起、国务院10多个部委共同参与的“兴边富民行动”，自2000年2月24日正式启动，至本文撰写之时，已将近13年。兴边富民，意即振兴边疆、富裕边民。我国陆地边界线长达2万多公里，涉及135个县、旗、市及市辖区，面积约190万平方公里，其中107个是民族自治地方，边境县总人口达2100多万，少数民族人口约占一半。①相关数据来源:《全国兴边富民行动规划纲要 (2001——2010)》。关于边境县数量及其面积、人口及其构成，统计上存在少许差异。国务院《兴边富民行动规划 (2011-2015年)》指出:“本规划实施范围为内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃、新疆等9个省、自治区的136个陆地边境县、旗、市、市辖区，新疆生产建设兵团的58个边境团场”。另，有论者依据国家民委经济发展司《兴边富民行动“十一五”调研报告》，所提供的数据也略有差异:“中国与14个国家接壤，边境地区绝大部分是少数民族聚居地区。全国2.2万公里陆地边境线，有1.9万公里在民族自治地方;135个边境县 (旗、市、市辖区)中，有107个是民族自治地方;边境地区总面积212万平方公里，民族自治地方占92%;边境地区总人口2050万，少数民族人口占51%，有30多个民族与国外统一民族相邻而居”。相关材料详见参见马博等:《对中国兴边富民行动十年的回顾与思考》，载乐长虹、刘永佶主编的《兴边富民》，中国经济出版社，2010年版，第85页。更为细致的数据统计，可参见周竞红:《兴边富民行动中的民族关系》，载乐长虹、刘永佶主编的《兴边富民》，中国经济出版社，2010年版，第16页。受惠于兴边富民行动，边境地区和边境人民的生产条件和生活状况得到了很大改善，涉及基础设施、产业结构、住房、生活补助、教育、边境贸易、生态环境等诸多方面。据国家民委相关负责人介绍，截至2009年，中央财政在少数民族发展资金中安排兴边富民行动补助资金达4.84亿元;自2009年以来，已累计安排资金15.09亿元，其中，12.8亿元安排在西部地区;自兴边富民行动实施以来，在中央和边境各省区的大力支持下，边境地区群众得到实惠，42%的边境县农民人均纯收入达到或超过本省区平均水平。［1］

兴边富民行动，是西部大开发这一“世纪大课题”、 “总体构想”下的“专项规划和配套工作”，是“全国的事情”。继2007年国务院颁布了兴边富民行动“十一五”规划后，2011年6月5日，国务院又发布了《兴边富民行动规划 (2011-2015年)》，进一步深化兴边富民行动，做好了“持久战”的准备。而在这一既是专门针对边疆、边民，同时又是涉及范围广泛的“全国的事情”，且历时较长的“持久战”行动，与之配套的法律视角、法律机制或法律保障机制不能缺位。

兴边富民行动本身内涵丰富，涉及民族、政治、经济、文化等诸多方面，但是，如果“法治”这一方面残缺，甚至缺席，势必会危及整个行动的正当性和可行性。从法制和法治的角度讨论兴边富民行动，目的无非有三点:一是保障基本的公平，兴边富民行动不是“劫富济贫”，而是援助建设、共同繁荣;二是减少、降低兴边富民行动过程中权力寻租的空间，防止腐败;三是“好钢用在刀刃上”，应当在现行法框架内讨论如何增强行动的效率，并防止因“朝令夕改”而使边疆、边民丧失对本行动的稳定性预期。

本文侧重于讨论是否有必要以及如何将兴边富民行动纳入现行法框架下，在依法治国、依法行政观念下“依法”兴边疆、富边民，不求面面俱到，而是择其要者，主体内容围绕以上三点渐次展开，即:第一部分，讨论兴边富民行动在法政策学上的正当性，并探寻此正当性对兴边富民行动本身的涵摄;第二部分，依据笔者在广西、云南等地的调研，讨论关于兴边富民行动的立法情况、立法需求;第三部分，讨论将兴边富民行动纳入法律框架的必要性;第四部分，讨论如何建立兴边富民的法律保障机制。

一、兴边富民行动在法政策学上的正当性

“法律是善良和公正的艺术”②出自罗马法原始文献D.1，1，1 pr:“ius est ars bon I et aequ i”。转引自费安玲:《论欧洲一体化进程中欧洲债法趋同之罗马法基础》，载《比较法研究》，2008年第1期。，古罗马法学家乌尔比安 (Ulpianus，公元170—228年)的这句名言为人们广泛接受。在现代社会，研究善良 (德性)和公正 (正义)已经不为法律或者法学所独享，并且在多元文化的冲击下，究竟何者为善、何者为公正，亦日趋见仁见智，以至于博登海默在论及何者为正义时形象地表示:“正义有着一张普罗透斯似的脸 (a Protean Face)，变幻无常、随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌。当我们仔细查看这张脸并试图解开隐藏其表面背后的秘密时，我们往往会深感迷惑。”［3］261

然而，何者为善良 (德性)、何者为公正 (正义)，不仅其他学科不能回避，法律 (法学)更不能回避，因为这一问题一再被提起，反复被追问。由此，我们毋宁绕开自孔子以及同时代的亚里士多德以来关于德性、正义的讨论，再次回到古罗马学者的“朴素表达”:乌尔比安对正义这一法的宗旨的解释是:“正义就是给每个人以应有权利的稳定而永恒的意志。”在此基础上，他认为法的准则应当是“诚实生活，不害他人，各得其所”。①出自罗马法原始文献D.1，1，10 pr;D.1，1，10;转引自费安玲:《论欧洲一体化进程中欧洲债法趋同之罗马法基础》，载《比较法研究》2008年第1期。乌尔比安的观点为查士丁尼所采纳，其在《法学阶梯》第一卷第一篇中明确指出:“正义是给予每个人他应得的部分的这种坚定而恒久的愿望”，“法学是关于神和人的事务的知识;是关于正义和非正义的科学”，“法律的基本原则是:为人诚实，不损害别人，给予每个人他应得的部分”。［4］5

如是观之，从法政策学角度讨论兴边富民行动的正当性，既是探求兴边富民行动的正义基础，也是探讨什么是边疆、边民“应得的部分”。而之所以特别需要从法律角度给出兴边富民行动的正当性理由，还在于现代法上关于公法和私法的划分。

公法和私法的划分，“并不是在任何时代都被人意识着的”，据基尔克 (Gierke)的考察，德国法上整个中世纪都未认识公法和私法在观念上的区别。［5］2而我国学者也多指出，我国古代在法律体系上是民刑不分，“从法律、唐律到后来的一切传统法律体系中事实上也不存在公私法的分野，自然也没有公法与私法的划分”。［6］11但是在现代法上，尽管争议不断②关于我国学界对于是否应当引进公私法的二元区分的观点，可参见金自宁:《公法/私法二元区分的反思》，北京大学出版社，2007年版，第14页。，公法和私法的划分，却可以作为一个基本的理论叙述和实定法上的映射。

对于公私法划分的标准，曾经最获支持的区分标准，实际上也是最初的标准，为罗马法学者乌尔比安在《学说汇纂》中的说法，“公法涉及罗马帝国的政体，私法则涉及个人利益”，［7］2即“以法律维护的利益为标准，将法律加以划分，涉及个人福利的法为私法，有关罗马国家稳定的法为公法”。［8］11其为查士丁尼《法学阶梯》所吸收，在“法学总论”第一卷第一篇“正义和法律”中明确指出:“法律学习分为两部分，即公法与私法。公法涉及罗马帝国的政体，私法则涉及个人利益。”［4］5-6此类观点被总结为“利益说 (Interessentheorie)”。 “利益说”之后，还有“隶属说”(Subjektionstheorie)和“主体说” (Subjekttheorie)。［8］11“隶属说”认为，公法的根本特征在于调整隶属关系，私法的根本特征在于调整平等关系;“主体说”认为，如果某个公权载体是以公权载体的身份参与民事关系，则存在公法关系，该说为德国法上的通说。公私法划分的标准还有很多，③比如瑞士人Hollinger在其学位论文《公法与私法的区分标准》(Das Kriterium des Gegensatzes zwischen dem öffentlichen Recht und dem Privatrecht，Inaugural Dissertation 1904)中举出了17种不同的学说。参见美浓部达吉:《公法与私法》，中国政法大学出版社，2003年版，第2页。不再赘述。

兴边富民行动，是一项政府主导的行为，涉及规划、转移支付、补贴等行政行为，不论依照公法与私法的哪一种标准，其均属于公法规范的范畴。而区分公私法，“除有助于认识二者的特色外，其主要实益在于诉讼时的法院管辖及救济程序”［9］14。此外，更为重要的是，不论是先区分了公法和私法，才有了不同的规则理念，还是先有不同的规则理念，方产生公私法之划分，公私法划分均意味着两者存在实体上的差异 (上文已述及):“在私法 (Privatrecht)中，占据主导地位的通常是那些自由的 (freie)、不需要说明理由的决定”，比如一个普通家庭主妇不需要就她的奢侈消费说明理由;“而在公法 (öffentliches Recht)中，占据主导地位的则是那些受约束的决定”，比如一个公务人员的奢侈举动很可能会被要求说明理由。［8］8申言之，即“私法以个人自由决定为特征，公法则以强制或拘束为内容;前者强调自主决定，后者须有法律依据及一定的权限”［9］15。因此，作为一项公法行为，①当然，兴边富民行动并非仅仅是公法行为，以倡议为主的兴边富民实践则与私法评判密不可分，比如下文将提及的云南地区之“3+1”模式。兴边富民行动又特别需要其“说明理由”。②公法行为与私法行为的界分，在兴边富民的地区实践中有明显的体现。比如，以云南省为例，2008年至2010年，省发改委共分两批转下达西双版纳州“兴边富民工程”国家专项资金5568万元，专项用于70个惠民建设，用于边境乡镇和村委会交通、文化、教育、卫生、农田水利等基础建设，此即属于公法行为;而云南地区兴边富民所采取的“3+1”模式，即由一家大型企业、一家科研院所、一家金融企业对口帮扶一个边境县 (市)的“3+1帮扶模式”，建立在企业和科研院所自愿的基础上，意在“双赢”，不同于转移支付式的给付行政，此则更偏向私法行为。对此二者，法律规制包括在“说明理由”上，自是迥异。

目前，关于兴边富民行动正当性的论证，较为系统的是从边疆治理和民族政策两方面进行。③相关文献综述，可参见史睿:《国家“兴边富民行动”研究》，中央民族大学管理学院2010年硕士论文。就边疆治理而言，“边疆最初纯粹是地理边疆，而边疆最后则是军事边疆、政治边疆和文化边疆的综合体”［10］25，因此，边境、边疆、边民，既有地理意义，有从地缘政治角度意义，［10］45-48更有地缘稳固、地缘安全的意义，正如国家民委所确定的工作思路:“边境兴则边疆兴，边境治则边疆治，边民富则边防固”。

兴边富民行动，同时是一项民族政策。众所周知，我国陆地边境地区主要是少数民族人口分布区，135个边境县、旗、市及市辖区中，107个是民族自治地方，占县 (市、区)总数的79.25%。④与少数民族相关的数据统计，可参见周竞红:《兴边富民行动中的民族关系》，载乐长虹、刘永佶主编的《兴边富民》，中国经济出版社，2010年版，第16页。对此，费孝通先生曾明确指出:“兴边富民，是全国的事情，但首先是少数民族和民族地区的事情。”［2］我们国家的民族政策，既不是搞种族主义，也不是搞同化主义，更反对对土著民族搞“保留地”、“国民动物园”，而是要谋求各民族共同发展。

慎思以明辨之。不论从边疆治理角度，还是从民族政策角度，积极推动兴边富民，均以我国的“大一统”格局为背景。19世纪末德国拉泽尔提出国家是一个不断生长的“空间有机体”，系由特定的人群集团或民族在特定的土地上所形成的组织。此观点或可为“大一统”格局提供佐证，即将国家视为一个有机体，其成员不论系属何民族、生活区域不论处于中心还是边缘地带，均属于国家和社会的有机成分，应当平等视之，共同发展。换言之，中心区域的发展，离不开边缘地区的稳定和支持;而边疆、边民应当具有平等的发展权。

然而，空谈平等的发展权是不够的，因为历史、地理、自然条件的原因，边境地区发展状况远不如东部沿海地区、甚至西部其他地区。“总的说来，边境地区大多是崇山峻岭或戈壁荒漠，条件比较艰苦，生存环境比较恶劣，建设基础设施的成本较高，生产方式比较落后，交通、通信、能源、水利等基础设施薄弱。当地财政收入不足以支付较高的财政支出，经济发展相对缓慢，财政困难问题比较突出。贫困人口比例高，脱贫难度大，教育、医疗、文化、卫生条件比较落后，社会发展程度相对较低。这一现状与他们开拓、经营和发展边疆的历史功绩，与他们为卫国戍边、抗击外敌入侵做出的巨大牺牲和贡献，形成了鲜明的对比。”⑤参见赵显人主编、国家民委“兴边富民行动”领导小组办公室编:《兴边富民行动》第1辑，民族出版社，2000年版，第63页;另，关于边疆地区的生态环境与经济发展状况较为详细的总结，可参见吴建国等著:《西部大开发与兴边富民行动》，民族出版社，2001年版，第9页。边疆地区在现代化进程中趋于边缘化，“在中国快速推进的以工业化、城市化、市场化为标志的现代化进程中，资源聚集的趋向总体上呈东向运动，西部边疆地区处在这一进程的末端。”［10］52边疆地区与核心地区的现实差异，催生了西部大开发、兴边富民行动，其外在表现为东部对西部的“补偿”(比如通过转移支付)，内在实质为东部西部和各民族的共同发展。

由此，本文将兴边富民行动的正当性总结为“补偿机制下的平等发展权”，⑥对此，不妨参考一下罗尔斯在资源分配问题上的立场，他同意并指出“由于出身和天赋的不平等是不应得的，这些不平等就多少应给付某种补偿”，换言之，即使因为某些人具有更强的能力 (或者便利的出身、地理条件等)而允许他们更加富有，也是不恰当的，因为他们的优势源自偶然;“那些先天有利的人，不论他们是谁，只能在改善那些不利者的状况的条件下从他们的幸运中得利”。参见约翰·罗尔斯:《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社，1988年版，第101—102页。该平等发展权的基础是“大一统”。然则，此观点并非否定自由市场理论，也未否定东部地区“先富起来”的正当性，更未拟通过否定个体 (个人或企业)的辛苦经营而“劫富济贫”，相反，这在一定意义上构成其“限度”。

基于补偿机制下的平等发展权是兴边富民行动正当性的基础，故而，“民族区域经济与民族经济的失衡”是不正当的，尤其当“许多民族地区的财政支出远远高于来自本地区的财政收入，巨大差额靠中央政府转移支付。由于转移支付的存在，繁荣的民族区域经济可以建立在落后的民族经济基础上”［10］5。换言之，兴边富民如果仅仅是通过转移支付、补贴等方式，繁荣了区域经济而不是民族经济，边民、边疆的状况并未真正得到改善，只不过又是“人为”地造就了一批“先富起来”①对此，邓小平晚年的反思值得深思。1993年9月，他同自己的弟弟邓垦谈话，谈到分配问题时说:“十二亿人口怎样实现富裕，富裕起来以后财富怎样分配，这都是大问题。……少部分人获得了那么多财富，大多数人没有，这样发展下去总有一天会出问题。分配不公，会导致两极分化，到一定时候问题就会出来。这个问题要解决。过去我们讲先发展起来，现在看，发展起来以后的问题不比不发展时少……”参见《邓小平年谱》(1975-1997)。的人，自然称不上真正的公平。

二、兴边富民行动的相关立法及立法需求

兴边富民行动涉及范围广、周期长，具有长效性和常态化的需求，［10］45尽管已经实施10多年之久，然而，在国家 (中央)层面上，尚未针对兴边富民进行相关立法，地方在具体实施兴边富民计划过程中，也没有运用手中的立法权来制定相关法规或规章。

就兴边富民行动的立法情况，笔者曾专门前往多个边疆地区做过调研。以广西壮族自治区和云南省为例，从实地调研情况来看，广西和云南针对兴边富民行动的实施以政策为主导，几乎未制定任何专门的法律法规:广西壮族自治区人大及其常委会、云南省人大及其常委会均未就兴边富民制定专门的地方性法规、单行条例或自治条例;有立法权的广西壮族自治区人民政府、云南省人民政府以及南宁市人民政府、昆明市人民政府也未制定相关的政府规章，主要是依托“红头文件”(包括通知、意见、各种函等)，即以政策作为兴边富民行动实施的主要依据和途径。

当然，也有些“准”法律法规，比如广西壮族自治区民政厅、财政厅、边海防委员会办公室2009年联合下发了《广西壮族自治区陆地边境0—3公里范围内农村居民最低生活保障管理办法》(桂财社〔2009〕82号)，决定从2009年1月1日起实施陆地边境0—3公里范围内农村居民最低生活保障政策，给予每人每月50元的生活补助，并对其中符合农村低保条件的困难户再给予每人25斤的粮食补贴，从2010年8月1日起又将最低生活保障补助从50元提高到65元;2011年5月，广西壮族自治区民政厅、财政厅、边海防委员会办公室又联合下发《广西壮族自治区边民生活补助管理办法》，废止上述桂财社〔2009〕82号及桂民发〔2009〕190号文件。此外，2008年7月8日，广西壮族自治区发展和改革委员会制定发布了《广西兴边富民行动基础设施建设大会战项目管理办法》。以上管理办法，主要是由省级职能部门 (如民政厅、发改委)制定的，因此在性质上既非法律、地方性法规，也非行政法规、部门规章或政府规章，从立法法的角度上看，应当归入规范性法律文件。

从调研过程中我们与相关人员座谈的情况来看，对于是否有必要就兴边富民专门立法，有两种不同态度:一种态度主张有必要专门立法，主要是基于兴边富民的重要性，认为“一个边民就是一个哨兵”，兴边富民行动是一项长期的系统工程，对于边民幸福、边境稳固具有重大意义，而目前兴边富民主要还是一项中央层面的政策，虽然有中央和地方政府大力推动，但毕竟不是强制性的。以广西为例，虽然组织了3次大会战，但10年下来，力度还是太小，尤其资金投入短缺，地方政府积极性并不高。因此，有必要将兴边富民行动上升到法律高度，一方面使得兴边富民作为一项长期行动得以稳固，避免前期投入的浪费甚至闲置;另一方面，关键是使兴边富民能与其他法律保障的制度一样纳入强制层面，并能与包括《预算法》在内的法律相协调，解决资金来源问题。另一种态度是认为专门为边境地区 (和边民)立法不具有可操作性。地方上并不认为必须要有“那么一个法律”，关键还是资金问题，所谓“有了钱才能办事”，基于这样的认识，持前述观点的同志也指出“地方人大对此也没有积极性”。此外，持上述态度的同志还以自治区自治条例为例，目前边疆各自治区至今未出台各自的自治条例，与其类似的障碍，同样存在于兴边富民的立法过程中。

总体上而言，兴边富民行动过程中，起主导作用的还是政策。通过各项政策贯彻中央精神和调动群众参与积极性，法律在这一宏大工程中，更多充当的是“背景”，其体现的作用较为零散，既不专门，也不系统。而地方上对于是否有必要就兴边富民行动专门立法，意见不一，值得进一步深入地研讨。

三、将兴边富民行动纳入现行法的框架下

笔者经过问卷调查、座谈、实地考察等形式并参与讨论后，认为将兴边富民行动纳入现行法框架下，建立系统的法律保障机制，还是有必要的。原因如下:

1.兴边富民行动主要依赖政策。政策虽然具有及时性和灵活性的优点，但同时也意味着不稳定性。此外，在政策具体实施过程中，一方面政策本身会存在冲突，甚至反复性。比如就边民生活补助的问题，自2009年到2011年，广西几乎每年都会通过政策 (规范性法律文件)形成一个“新制度”;另一方面，政策可能与上位法律冲突，或受上位法律制约。典型者，比如在兴边富民行动过程中，与资金来源相关的《预算法》(涉及资金分配，即国家财政和地方财政的调谐问题)，与边民贸易相关的《海关法》、《进出口关税条例》、《边民互市贸易管理办法》(比如边民贸易免税额度的调整)等，都对兴边富民行动有着直接的限制，这使得兴边富民行动要达到预期目的，不得不注意与此类法律法规的衔接，而处于低位阶的政策原则上只能依从，不能通过“特别法”规定对相关法律进行变通适用。

因此，从稳定性、强制力以及与相关法律对接的角度，有必要通过专门的法律保障兴边富民行动。

2.满足依法行政的需求。兴边富民行动是一项长期的工程，涉及大规模的资金运作、项目整合、产业结构调整乃至环境生态，并关乎边疆稳固，这对于地方政府而言，仅仅依赖自身的政策行事，并不妥当，而更需要强调依法行政，有相对明确的法律依据，既可以规范兴边富民行动，也可以使得政策制定和实施有法可依，稳步实现兴边富民的最终目标。

因此，在依法治国、依法行政的大框架下，兴边富民行动作为一项周期长、规模大、涉及面广的系统工程，有必要借助法律机制保障其实施和目标实现。

3.兴边富民是一个系统工程，但绝非仅仅是一个经济工程，亦即不能单纯强调效率，而忽略公平，不能单纯注重硬件，而忽略“软件”。从调研情况来看，政策是解决经济、效率和硬件等问题的良好途径，但对于公平和“软件”问题，主要依靠法律。比如，在广西调研的过程中，有参加座谈的同志提出了对边民“0—3公里”认定的质疑，认为这对于处在3公里边界的群众不公平，并且指出实际上并非仅仅是0—3公里的边民在守边，而是整个自然村或者行政村，因此，对于0—3公里边民的特殊补助“难以服众”。虽然有些地方已经采取了灵活措施，将补助覆盖整个村，但不管是否采取了灵活措施，如何认定边民的问题确实会引起争端。而在云南调研的过程中，笔者了解到，由于云南与老挝等3国接壤，边境线长，故边民通婚问题非常普遍，如何认定嫁入我国的外国人及其子女的国籍、身份、待遇等，单靠现有规定，困难较大，而跨国婚姻问题显然对于边民人口流动、边疆稳固意义重大，这些问题的解决并不能单纯依靠政策，而需要通过法律解决。

因此，从兴边富民是一项系统工程的角度上看，既需要兼顾效率与公平、硬件与“软件”，也有必要借助法律机制保障其实施和目标的实现。

四、建立兴边富民法律保障机制

就兴边富民建立法律保障机制，并不意味着仅仅依靠专门立法一条途径，而是首先要依靠现有法律法规，强调严格执行;在此基础上，考虑兴边富民涉及内容的特殊性，可以将有关立法需求分别纳入到现有法律法规中，通过修订或补充现有法律法规的方式，满足兴边富民的立法诉求;复次，在现有法律法规缺失，不能涵盖兴边富民的一些基础问题或特殊情况时，再考虑制定专门的法律规范。申言之，笔者认为应当通过严格执法、配套修法、适当立法，建立兴边富民的法律保障机制，分述如下:

1.严格执法。兴边富民行动是一项特殊工程，主要在我国边疆地带开展，但这种特殊性并不能成为否定现有法律的理由，而更需要强调在现有法律的框架下操作实施，比如根据《环境保护法》，兴边富民不能以牺牲环境为代价，发展边境地区产业。笔者在调研过程中，发现云南一带不仅是昆明滇池污染严重，边境州西双版纳境内的澜沧江也因为两岸橡胶树的种植，导致水源生态遭到极大破坏，亟待治理。

而强调兴边富民行动需在现行法框架下操作实施，是关系兴边富民行动成败的关键，同时还可以防止权力寻租、降低腐败空间。上文已述及，截至2009年，中央财政已累计安排资金15亿元用于兴边富民，地方财政亦有不同程度的配套，并且随着国务院兴边富民行动“十二五规划”的发布，中央和地方财政将陆续不断地投入新的资金，用于边境、边疆、边民的基础设施建设、产业结构调整和生活状况改善。政府用于支持兴边富民行动的资金，在性质上属于转移支付或政府补贴。众所周知，我国自1994年开始采取中央和地方分税制，分税制只是对公共财政资源的初次分配，其本身会带来政府间财力在纵向 (不同级别政府)和横向 (同级不同地区)上的不均衡，弥补的办法之一即是转移支付。［11］西部大开发和兴边富民即是通过转移支付方式，实现中央对地方、东部对西部的支援。我国目前的转移支付并未像国外那样规范，不仅形式多样、政府自由裁量空间大，而且权力配置混乱、责任承担空白，是腐败和权力寻租的温床。［12］因此，包括兴边富民行动资金在内的转移支付，都应当纳入法制轨道，以保证“专款专用”和“好钢用在刀刃上”。

目前，我国尚无统一的《转移支付法》。规范转移支付的规范性文件主要有《关于实行分税制财政管理体制的决定》 (国发〔1993〕85号)、1995年财政部颁发的《过渡期财政转移支付办法》、《所得税收入分享改革方案》(国发〔2001〕37号)、《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》(国发〔2002〕26号)等，此外，《预算法》第4条明确财政转移支付属于预算范畴。这些规范转移支付的规范性文件或法律，要么位阶低、零散，要么不专门，故学者多主张应当制定更高位阶的专门的《转移支付法》。［13］

2.配套修法。在兴边富民过程中，出现了一系列新的法律问题，比如兴边富民行动资金的配置的问题。如何协调中央和地方财政，这是对《预算法》安排的新要求，不论是广西还是云南，都表示存在在兴边富民行动中，中央财政支持力度不够，而单纯依靠地方财政，地方积极性不高的现象。此外，《海关法》和《进出口关税条例》(包括《边民互市贸易管理办法》等)对于边民贸易影响重大，如何体现兴边富民计划亦值得再集中讨论。故此，兴边富民也提供了一次法律休整的机会，有利于我国立法从粗放型立法向精细型立法的转变。

3.适当立法。调研过程中，我们发现，确实存在一些并不是现有法律所能完全概括的问题，而这些问题又容易滋生争议。比如边民认定、边民对外通婚、甚至少数民族身份认定等问题，虽然有法律涉及，但不系统，针对性也不强。故此，对于此类问题，可以考虑适当通过专门立法 (比如地方性法规、单行条例)予以解决。而实际上，比如关于婚龄问题，云南等地确实采取了变通式规定。这里我们主要强调这些零散问题的规整，即在适当整理基础上的专门立法。

总而言之，兴边富民行动在法政策上具有其正当性，而在法律适用上却存在一定的缺陷、甚至缺位。对于这样一项历时久、范围广、影响深远的行动而言，实有必要将其纳入“法治”的轨道，以防止其游离于现行法，成为地区发展不平衡、民族发展不平衡的新推手。故而，应当通过严格执法、配套修法和适当立法的方式，建立兴边富民行动长效的法律保障机制，以保障基本的公平，降低权力寻租的空间和提高效率。

［1］贾楠.我国兴边富民行动范围已扩大至全部边境县［N/OL］.新华网，［2009-11-12］.http://news.xinhuanet.com/fortune/2009-11/21/content_12517139.htm.

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