地缘关系与政治嵌入：流动人口管理的视角创新

2014-12-12黎明泽

新东方 2014年3期

黎明泽

随着我国城市化、现代化建设的快速推进，大量流动人口纷纷涌进城市特别是沿海城市务工或经商。据最新数据，我国流动人口已达到2.36亿［1］。这些流动人口不仅在经济层面作出了巨大贡献，在促进流入地经济发展的同时也为自己挣回了可观的经济收入，为流出地带回了新思想、新观念、新技术，带动了地方经济的发展，而且还冲破了劳动力市场的城乡、地域和部门界限，使市场导向、自主择业、竞争就业的机制成为现实，成为推动改革和制度创新的重要力量，在更深刻的层面推动了社会进步。尽管如此，流动人口由于工作流动性较大，和城市文化存在一定的“文化堕距”，给城市社会管理也带来不少困难。由于政治嵌入是中国共产党强化党的领导和实施社会管理的一种有效行动策略，从政治嵌入的视角切入探究城市流动人口管理的思路，可为流动人口管理创新提供有益的启示。

一、割裂与排斥：流动人口传统管理模式的现实困局

当前流动人口管理已经从一般的社会问题演变为公共问题，引发了多方面的公众诉求，已经成为城市社会管理的重要内容。总的来看，传统城市流动人口管理模式主要存在以下一些困局：

（一）体制不顺导致管理“脱节化”

在改革开放之前，流动人口不成规模，户籍管理成为人口管理的主要方式。随着流动人口规模的不断扩大，流动人口管理成为城市社会管理的一项重要内容。如今大中城市基本上都建立了流动人口的组织管理体系，这个体系一般由市、区、街道三级管理网络构成。特别是一些大城市，流动人口的组织机构基本上已经常规化，但仍不能很好地满足实际需要。一是流动人口管理部门缺乏顺畅的合作管理机制。流动人口管理具体事务仍分属多个部门，除公安部门以外，劳动、计生、城管、卫生、民政、房管等部门也承担着一定的流动人口管理事务。但由于流动人口管理存在“边界模糊”的情况，加上各个部门对责、权、利的认识在某种情况下带有局部性和差异性，往往从自身利益出发，单独制定管理制度，使工作难以协调，服务与管理难以配套，在一定程度上造成“谁都在管，谁都管不好”的现象，甚至出现“有利争相管理，有事极力推让”“多头收费，无人管事”的情况，无法形成管理合力。二是流入地与流出地政府缺乏有效的沟通衔接机制。长期以来，在以户籍为主的管理模式下，流出地与流入地间缺乏有效便捷的沟通衔接机制，各自为政，相互脱节，缺乏沟通、配合与协作，在防范和处理突发事件方面没有形成协同共管的预警机制和应急机制。

（二）制度排斥导致形象“标签化”

制度排斥是改革开放以来流动人口长期面临的制度困境。在以户籍制度为主体的种种制度排斥之下，流动人口与城市人口俨然是两个世界、两个等级的群体。在暂住证管理制度时代，流动人口被视为犯罪的代名词，形象逐渐“标签化”“污名化”“妖魔化”。“收容遣送”因此被当作处置流动人口的得力手段而广为使用，结果制造出了诸如“孙志刚案”那样的惨剧。2003年以后，暂住证以及收容遣送制度在全国各地先后被废止，取而代之的是一度被“寄予厚望”的居住证制度。至今，已有上海、广州、深圳、东莞、珠海、佛山、大连、长春等十余个城市实行居住证制度，北京则仍在调研阶段。在居住证制度实施初期，人们普遍认为这一制度将成为化解户籍制度“坚冰”的“开路先锋”。在居住证制度实施的同时，另一种破解户籍藩篱更具有实际意义的制度——积分入户制度也在一些地方开始推进。但不管是居住证制度还是积分入户制度，目前仍无法改变积攒多年的流动人口形象“标签化”的路径依赖。以居住证制度为例，它在某种程度上来说仍具有暂住证的“影子”，仍具有强烈的“治安管理”逻辑。因为居住证制度的实施，就如同告诉他人和社会，这些被颁发了居住证的人是一些与户籍人口不同的人——他们是城市治安潜在的隐患，把他们标注出来，便于有关部门和公众对他们进行监视，以及在他们实施犯罪后及时将他们绳之以法。因此，居住证制度从本质意义上来看，仍是将流动人口形象“标签化”的延续。积分入户制度虽然使一些人迈进了城市户籍的大门，但能够成功申请积分入户的，只能是流动人口中的“佼佼者”。其数量相比庞大的流动人口来说，只是少数。更多的流动人口由于无法达到积分入户的标准，只能在城市户籍藩篱之外观望、兴叹。

（三）文化差异导致归属“内卷化”

情感归属的“内卷化”，是制约流动人口管理的一个关键因素。流动人口情感归属的“内卷化”，直接表现在社会交往方面。流动人口社会交往范围的大小，一方面可以反映出他们和城市社会关系的密切程度，另一方面也可以体现出城市社会对他们的认同和接纳程度。中国传统社会的人际交往非常重视和依赖同质群体和初级社会关系，并以此来构建以“我”为中心的社会交往“差序格局”。这一特征在改革开放初期的流动人口群体中表现得十分显著［2］。即使是今天，绝大部分流动人口仍无法进入城市居民的“圈子”，社会交往也只能局限于所属群体之内，一般仅局限于血缘、地缘或者族缘关系的初级社会交往网络。这种“内卷化”的情感归属机制，固然有着一定的正向功能，但对社会管理也产生不利的影响。城市中的流动人口，大部分都是以血缘、地缘或族缘等文化渊源为依据居住在一起的。由于和城市主流群体之间存在明显的文化界限乃至“文化堕距”，加上他们在城市社会中处于相对弱势地位，当流动人口与城市居民产生矛盾和冲突时，需要有来自群体内部的情感支持和行动支援。所以这种以各种伦理关系为纽带建构起来的情感支持和社会归属机制发挥的作用，通常在群体遭到外部力量的干预时表现得尤为强烈。特别是过于强化的“情感内卷化”机制，不仅可能将使城市各群体之间的心理隔阂进一步明确化，进一步放大群体偏私、盲从效应和群体排斥效应［2］，而且容易导致个别流动人口动辄将普通纠纷扩大化，升级为不满情绪的宣泄、产生“信老乡不信法律”的心态，导致一些群体性事件的产生。

二、嵌入性与政治嵌入：视角引入、传统逻辑与策略调整

（一）嵌入性视角的引入

“嵌入性”（embeddedness）理论在新经济社会学研究领域占有重要地位。它最先由Karl Polanyi在《大转型：我们时代的政治经济起源》一书中提出，并被用于经济理论分析。他认为：“人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中，将非经济的制度包括在内是极其重要的”，“经济作为一个制度过程，是嵌入在经济和非经济制度之中的”［3］。该概念提出后，对后来的经济社会学研究产生了深远影响，学者们逐渐认识到要理解市场问题、克服传统经济学理论的约束就必须深入研究人和组织所处的社会关系［4］。

1985年，Granovetter在《美国社会学杂志》上发表《经济行动和社会结构：嵌入性问题》一文，认为现实中行为主体并不独立运行于社会脉络之外，也不完全依附于其所属社会类别所赋予的角色，他们有目的的行动——不管是经济上的目的还是社交、身份、权力上的目的——实际上都嵌入在真实的、运作中的社会关系中［5］，第一次将“嵌入性”理论引入到社会学、管理学领域当中。

进入20世纪80年代以后，“嵌入性”理论取得了突破性的进展，发展迅速、成果丰富，已经与政治学、经济学、社会学、管理学以及各分支学科理论高度融合，成为各学科研究的重要的理论分析工具之一。

（二）中国共产党政治嵌入的传统逻辑

政党嵌入社会是现代政党政治生活的重要策略，是中国共产党实施社会管理的实践逻辑。中国共产党自成立以来，一直运用嵌入社会的方式获得稳固的组织网络和强大的影响力量，将人民群众组织起来，团结起来。

1927年6月党形成从中央到基层的五级组织网络，即全国中央委员会、省委员会、市或县委员会、区委员会以及最基层的支部干事会。在一些党员人数较多的工矿企业，支部下还设立支分部，支分部以下设立组织小组［6］。1927年9月，中国共产党通过“三湾改编”，创造性提出了“支部建在连上”的原则，将基层党组织的建制嵌入到军队组织建设当中，不仅对部队战斗力的提升产生了极大促进作用，而且对党组织在军队中的发育与壮大奠定了重要基础。1928年党的六大通过的党章明确规定：“在非党组织（如职工会、农会、社会团体及文化组织等）之各种代表大会和会议上及机关中，凡有党员三人以上者均成立党团，其任务在于非党的组织中加强党的影响，实行党的政策，并监督党员在非党组织中之工作。”［7］通过在社会组织中设立党团组织，党加强了对非党组织的影响和领导。中国共产党通过组织嵌入的方式，在军事、政权、社会等基层单位之中，对应地设立基层党组织，并由基层党组织掌握各类组织的领导权，这个创新是中共党建历史上的重要转折点，并对后来的党建发展历程产生重大影响［8］。进入执政时期特别是新世纪之后，中国共产党嵌入社会的广度和深度都在不断拓延。

（三）中国共产党政治嵌入的策略调整

政治嵌入是嵌入性理论中的其中一个视角。改革开放以来，特别进入经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的关键期，社会转型加剧给中国共产党的执政思维、执政方式带来很大挑战。如何调整执政策略，进一步团结社会不同阶层和不同利益群体，强化基层党组织在基层社会的领导核心、政治核心作用，已经成为中国共产党面临的紧迫任务。这从本质上说，就是政治嵌入的过程。

近年来已有许多学者从执政党嵌入社会的角度研究，对中国共产党和基层社会的互动关系进行了研究。有学者指出，2000年以来党开始进行政治战略的调整以适应新的社会形势，包括意识形态的调适，吸收新社会阶层入党，在新经济领域、新社会组织和新社会领域进行“组织覆盖”［9-12］，并实现了由分类控制到嵌入性监管的转变［13］；有学者研究发现，随着中国社会功能性结构趋向合理分化，社区党组织也在不断调整功能，启动“融入社会”模式，引导、整合和组织各种社会资源，建立党领导下的社区共治机制［14］。还有学者指出，2005年起实施的“大学生村官”制度，对于加强党的农村基层组织建设、巩固党的执政基础具有重要的意义［15-16］。

上述三种政治嵌入方式，大体可分别谓之组织嵌入、功能嵌入和智力嵌入。这三种嵌入方式，都是新形势下执政党为更有效嵌入社会而进行的策略调整。可以预见，随着党对执政规律认识的不断深化，党不断调整嵌入策略从而实现更有效的社会治理将成为一种常态。

三、基于地缘关系的政治嵌入：流动人口管理的实践再造

（一）地缘关系：破解流动人口管理困局的实践支点

地缘关系是研究中国社会关系的一个重要概念。它是指以地理位置为联结纽带，由于在一定的地理范围内共同生活、活动而交往产生的人际关系。如同乡关系、邻里关系。故土观念、乡亲观念就是这种关系的反映。在中国著名社会学家费孝通先生提出的“差序格局”理论中，地缘关系是一个和血缘关系紧密相关的关系范畴。他认为：“稳定的社会中，地缘不过是血缘的投影，不分离的。‘生于斯，死于斯’把人和地的因缘固定了。生，也就是血，决定了他的地。”但在一个人的社会关系格局中，地缘关系和血缘关系的产生机制及地位却是不相同的。血缘关系是“用生育所发生的社会关系来规定各人的社会地位”［17］75，而“如果这些没有血缘关系的人能结成一个地方社群，他们之间的联系可以是纯粹的地缘，而不是血缘了”[17]78，且“在亲密的血缘社会中商业是不能存在的……地缘是从商业里发展出来的社会关系。血缘是身份社会的基础，而地缘却是契约社会的基础。”[17]81在乡土社会中，“地缘关系像血缘关系一样也具有先赋性，其在个人社会生活中的重要性也仅次于血缘关系”［18］。

在不同的空间里，地缘关系和血缘关系发挥的作用具有相对的意义。改革开放以前，除一些因战争、自然灾害或政治运动引发的人口流动以外，中国的人口基本处于静止状态，人们一般局限于原有的地域范围，此时只有血缘在社会关系中发挥较大作用。因此在农村社会当中，因相邻关系、权益纠纷引发的宗族矛盾、宗族械斗长期以来都是影响农村社会问题的棘手问题。而在城市现代社会，因不存在明显的血缘关系群体，类似的问题十分罕见。但改革开放以后，大规模农村人口远离故土乡情前往城市务工、经商，进入城市之后无法重构起类似的血缘关系群体，而主要是以地缘集聚效应自发形成同地缘聚居［19］。如北京的“浙江村”、南京的“河南村”、广州的“新疆村”等都是比较明显的例子。此时，地缘关系开始替代血缘关系上升为城市流动人口的主要社会关系类型。改革开放以后的大量农村流动人口以地缘连锁效应流向城市。

鉴于地缘关系在城市流动人口中的特殊地位和功能，因此多年来地缘关系一直是研究流动人口社会关系问题的热点关键词之一［20］。有学者调查发现，地缘关系在维护流动人口权益中发挥着重要的作用。在流动人口中，“基于地缘的社会关系网络是最重要的非正式组织基础……如果要动员农民工进行正式的组织化的利益表达，必须考虑地缘关系在农民工组织中的重要联结作用”［21］。目前，“中国的沿海地区已出现了依托地缘的方式组织起来进行维权的实践”［22］。老乡之间的扶持、帮助，成为流动人口在城市发展的主要社会资本。在这种情况下，“老乡”会产生一种自我保护的防御机制。一般老乡中有谁发生矛盾纠纷或“被欺负”，老乡们就会迅速行动起来“讨回公道”。但如果地缘关系群体过于强化自我认同，容易导致群体成员的集体行动超越了个人利益最大化的理性思考，某些寻常的议题会由于本地人和外地人的身份标签的凸显而变得异常敏感。地缘关系在流动人口群体内部相互支持中具有较强的凝合作用，但如果缺乏正确的方向引导，还容易演化为危害社会稳定的因素。有调查发现，以宗族、地缘为纽带的农民工犯罪团伙特别普遍，如广西温江村一带的“上映帮”、广东“海陆丰帮”，还有“四川帮”、“湖南帮”、福建“平潭帮”等。有人曾作过统计，中国的所有刑事犯罪中地域性犯罪占30%～40%［23］。因此，如何管理和引导地缘关系作用的发挥，是流动人口管理面临的一个重大课题。

（二）政治嵌入：流动人口管理创新的逻辑思路

即便城市流动人口管理千头万绪，困难重重，但如果能深入实际，根据流动人口群体的特点，因人制宜，因地制宜，实施分类管理，则可能找到突破口。对于地缘型流动人口而言，由于传统的乡土习惯和地缘感情，他们多选择亲戚、老乡等一起居住，具有明显的地缘性聚居特征，居住的稳定性也较强，这就为政治嵌入提供了契机。因为执政党的政治嵌入，不管是组织嵌入、功能嵌入还是智力嵌入，其对象都必须具备稳定的组织形态。离散型、混杂型的流动人口群体，构成的随意性强，流动性大，并不具备政治嵌入的基本前提。而地缘型流动人口群体较为稳定的组织形态，客观上为执政党政治嵌入提供了条件。

在组织嵌入、功能嵌入和智力嵌入这三种嵌入方式中，功能嵌入和智力嵌入需要以既有的嵌入组织载体为前提，而组织嵌入更适用于组织工作的新领域。和人口的户籍管理一样，中国共产党党员的管理一直采用“党籍”管理的方法。即便是改革开放以后，大批党员离开农村到城市务工、经商，党员的管理也还沿用原来的模式，导致出现大量“口袋党员”“隐形党员”，长期游离于党组织之外。流动人口长期以来是执政党嵌入的一块“空白区域”，一直到近些年才开始涉及。因此，对于地缘型流动人口而言，通过组织嵌入的方式充分发挥执政党在流动人口管理中的作用，不失为一种有效的途径。

通过政治嵌入的方式实施社会管理，一般遵循以下逻辑：一是在流入地与流出地充分沟通协调的基础上，建构政治嵌入的组织载体——流动人口基层党组织。流动人口基层党组织一般采取流入地与流出地“双线管理”的模式运作——该党支部组织关系隶属于流出地党委，日常管理工作由流入地党委负责。二是将服务作为流动人口基层党组织的工作重心，通过以党组织和党员为主体为流动人口提供权益维护、帮扶互助、诉求表达等关乎流动人口切身利益的服务，实现优质服务向有效管理的转化。三是将流动人口的社会融入作为流动人口基层党组织的工作目标，通过影响政策以及引导流动人口参与当地社会服务活动、学习当地语言文化、强化与当地居民的互动等各种有效方式，推动各种阻碍流动人口城市融入的制度藩篱、心理隔阂的化解。

（三）创新流动人口管理需要把握的几个关键

虽然随着就业信息来源和机会的多元化，流动人口的地缘连锁效应和地缘集聚效应都有所削弱，但从客观存在的“浙江村”“新疆村”“河南村”等以地缘为突出标识的流动人口聚居点来看，地缘聚居仍是当前流动人口居住的一种模式。对于这类聚居模式下的流动人口管理，如何恰当地从地缘特征切入，运行政治嵌入的方式实现良性治理，是值得考虑和继续探索的现实课题。归纳来看，以下几个方面值得重点关注：

一是善于运用地缘关系的工具资源。有学者认为，流动人口退出乡土社会进入城市社会，乡土社会与城市社会的生产方式和居住格局的差异以及社会转型期快速的社会流动导致新市民社会关系的突变和转型，往往居住在不同的社区，甚至不同的城市。因此，维持空间分散的旧有社会关系的成本不断增加，使地缘关系难以持久［18］。这种情况是存在的。对于居住在不同社区或城市的离散型流动人口，原子化的生存方式、零碎化的空间分布的确不利于乡土性的保持和地缘关系的维系。但如果同乡在异地聚居，则不仅仅是人口本身的空间集聚，还是一种“重建乡村社会”——乡土文化、地缘关系的空间转移与重构。这样，在一个新的社会场域中，地缘聚居型流动人口的乡土性不但不会弱化或消解，反而可能愈加强化，地缘关系也愈加紧密，构造一个以地缘为纽带的亚社会结构。在这种情况下，不应将地缘关系视为仅仅是一种负面因素。在正确认知以及合理手段下，地缘关系可以作为一种工具性资源，转化为流动人口管理服务可以依赖的力量。

二是适时进行政治嵌入的角色调整。“组织必须始终不断地寻求控制并且支配这些不确定性，以保护自身，并且促进自身的发展壮大……为了控制外部的不确定性来源，组织试图使这些外在来源处于稳定状态。”［24］对于政治组织而言更为如此。改革开放以后，原有固化的社会结构被打破，剧烈社会结构变动带来的是各种社会风险与不确定性的增加。由于执政党是中国各项事业的领导核心，如何把握和控制这些社会风险与不确定性确保社会良性运行成为必须面临的一大问题。而中国共产党在长期的实践中，已经形成“横向到边、纵向到底”政治嵌入态势，并且还在不断创新和延伸当中。但进入新时期，随着党、国家、社会逐渐相互分离，界线愈来愈明显。与此同时，社会的力量快速成长，并且初步建立起与国家的合作伙伴关系。以往模糊化的政治嵌入模式——渗透于各领域的整体政治控制已经越来越难以施展，反而受制于正在不断壮大的社会力量而不断收缩。此时，执政党嵌入社会的方式从“整体控制”向“合作治理”转变，已经成为确保社会良性运行的基本政治前提；执政党如何调整自身角色，建构起基层党组织、基层政府、社会组织以及其他要素多元共治的社会管理格局，已经成为基层社会管理创新绕不开的选择。

三是注重运用现代网络的技术创新。改革开放后的一段时期里，即便大规模的农村人口离开户籍地进入城市，但人口管理还是沿用户籍地管理的方式。在人户分离和人口流动性加大的情况下，如何实施有效管理已经成为困扰管理者的主要问题。后来广为诟病的暂住证制度和目前正在实施的居住证制度，使流动人口的流入地管理有了一定的“抓手”。但如果流入地和流出地之间缺乏配合、沟通，其结果只能事倍功半。因此，应建立流入地和流出地之间合作化的沟通机制和信息化的技术保障机制，双方共同面对和研究管理中存在的新情况和新问题，在信息上互通有无，在上管理上紧密配合，形成流动人口服务管理的合力。

[1]中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报 [Z].(2013-02-22).http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20130221_402874525.htm.

[2]黎明泽.浅论城市融入过程中的社会认同“内卷化”[J].民族问题研究，2011(1).

[3]POLANYI K.The Great Transformation:The Politicaland Economic Origins of Our Time[M].Boston，MA:Bea-con Press，1944.

[4]兰建平，苗文斌.嵌入性理论研究综述[J].技术经济，2009(1).

[5]GRANOVETTERM.Economicaction and social structure:the problem of embeddedness[J].American Journal of Sociology，1985(3):481-510.

[6]中央档案馆.中共中央文件选集:第3册[G].北京:中共中央党校出版社，1983:131.

[7]中国共产党党章（一九二八年七月中国共产党第六次全国代表大会通过）[G]//中国共产党历次党章汇编（1921-2012）.北京:中国方正出版社，2012:32.

[8]彭勃，邵春霞.组织嵌入与功能调适：执政党基层组织研究[J].上海行政学院学报，2012(2).

[9]林立公.试论两新组织党的建设[J].政治学研究，2009(5).

[10]张亚泽.利益群体兴起背景下执政党的社会联结机制分析[J].南京社会科学，2010(1).

[11]罗峰.转型期社会领域的党建工作：价值、重点与架构[J].理论与改革，2010(2).

[12]肖剑忠，史及伟.非公有制企业党建工作创新性经验及发展对策[J].浙江学刊，2010(4).