推进依法治市的挑战与人大的作用——市人大常委会党组“发挥人大在依法治市中的作用”专题调研专报之二

文/汪闻生

推进依法治市的挑战与人大的作用
——市人大常委会党组“发挥人大在依法治市中的作用”专题调研专报之二

文/汪闻生

11月17日下午，“发挥人大在依法治市中的作用”专题调研课题组召开部分专家学者研讨座谈会。来自复旦大学、华东政法大学、华东理工大学、上海政法学院、市委政法委、上海法治研究会和市人大常委会机关的九位专家学者结合十八届四中全会精神和政治学、法学理论及上海法治实践，就推进依法治市和法治上海建设面临的困难挑战、法治上海的衡量标准、人大在依法治市和法治上海建设中的作用等进行了研讨交流。现将有关观点摘编如下。

一、推进依法治市的挑战与重点

与会专家学者从不同角度分析了上海法治建设面临的挑战和机遇。施凯（市人大常委会法工委副主任）认为，就挑战而言，一方面，上海创新驱动的动力不足，原因很多，其中知识产权保护制度不健全、国企和民企在市场竞争中事实上的不公平是重要原因。我们在资源配置方面还没有做到严格依法办事。另一方面，四中全会以后，问责制越来越厉害，终身追究、责任倒查，党和政府决策的风险在加大，很多东西已经不是靠钱可以决定的。现在老百姓温饱问题解决了，特别是中产阶层不断扩大，他们的权利保护、利益诉求和政治参与意识日益增强，怎么去引导、整合，我们面临很大压力。同时，这些挑战也是机遇。上海的人口素质高，维权意识比较强，这是一种倒逼机制，只要引导得当、推进有力，就可以变成正能量。他认为，在推进依法治市过程中，关键是领导干部要有法治观念，如果仍用管治的思路进行治理，就会遇到很大困难。

徐秉治（市委政法委原副巡视员）结合上海政法工作实际，认为推进上海法治建设，明确两点非常重要。第一，相对而言，上海的人文素养比较高，法治精神比较强，法律秩序比较好，但是面临的问题也不少。四中全会提出要提高社会治理的法治化水平，这是更高的要求，因为“化”是一种很自觉的行为。上海的城市管理本身就是一个难点，比如地铁安检的问题、设摊的问题、夜间飙车的问题、乱穿马路的问题，还有行政首长出庭应诉、司法改革等问题，离法治化都还有一定的距离。第二，培育全社会法律信仰十分重要。全民包括领导干部都要对法治有一个信仰。法治意识、法律精神，看不见、摸不着，但时时刻刻都能感受到。我们只有搞清上海法治的起点和基础，才能对法治建设的逻辑机理、中国国情、上海特色，有一个正确的认识。

唐亚林（复旦大学国际关系与公共事务学院教授）从政治学和行政管理层面提出，以责任制为切入口，推进法治上海建设取得新进展。他认为，责任是法治建设的先导，可考虑以责任制为切入点，建立民主集中负责制。当前民主集中制的价值原则、运行机制和技术架构，只停留在政党、国家机构及其工作人员所承担的职责与执法、事务协商与决策制定的层次。在现实生活中，民主集中制表现为议事和决策制度，但既然要议事、决策，就要承担责任。要把民主集中负责制上升为治党治国的基本政治形态，把组织和决策主体以及权力运行过程纳入责任追究框架，把责任制纳入法治基本架构。他认为，责任制的内涵包括权力清单、负面清单和责任清单，目前对于责任清单还没有清晰的概念，建议抓紧制定，明确管什么、如何管、管不好怎么办等关键问题。

扶松茂（复旦大学选举与人大制度研究中心副主任、副教授）认为，政府法无授权不可为，对人大是一个非常大的挑战。未来政府做什么事，要有一个法律支撑、法律规范。现实中我们的法律体系虽然基本建立，但是法律有不少缺门。上海是全国法治程度比较高的地区，但至今尚未出台专门的法制宣传教育地方性法规，这成为上海建设法治城市的一个短板，建议尽早制定，使法制宣传教育更加符合现代法治精神和上海实际情况。邹荣（华东政法大学行政法学教授）等认为，某些领域有法不依、有法难依的情况仍然存在，上海的法律秩序无论从立法、执法、守法层面都有待进一步提高。

童之伟（华东政法大学教授）认为，四中全会专门就依法治国和法治作出决定，很不容易，特别是全会明确提出了党法的概念，这对于打通党规与宪法法律的关系有重要意义，但党法与国家的宪法法律是什么关系，是一个需要研究的新课题。关于上海法治建设的重点难点，他认为，上海法治建设面临的问题是全国状况的一个缩影，如果我们积极进取、勇于探索，有许多事情可以去做。

二、法治上海的衡量标准与指标体系

多数与会专家学者赞同构建法治上海的衡量指标或指标体系。李瑜青（华东理工大学法律社会学教授）认为，法治涉及到很多原则性东西，要把这些抽象的原则性内容转化为具体指标，对法治建设形成倒逼机制。当前全国范围内开展的各类法治评估，多由行政机关或党委系统主导，很少以人大为主体开展，但政府推动的法治建设很容易变成一种包装工程。今后人大可以按照十八届四中全会精神，在总结以往法治评估工作的基础上，启动对整个城市发展有重要影响的法治指数建设或者说法治指标建设。法治上海的指标体系应包括立法、执法、司法、法律监督、守法等要素，在每个大的指标里再划分若干小的指标，形成一个完整的指标体系。他提出，中国法治的实现过程建立在中国文化基础上，要有中国元素，不能照搬西方的模式。

包志勤（上海法治研究会副会长、秘书长）等认为，法治状态和工作状态是两个不同的概念，两者的价值和评价标准不同。上海的法治指标体系可借鉴香港、美国的做法，由专业人士制定，使之与具体工作情况既脱离又相互呼应，以便更准确地反映上海法治建设的整体状况。过去上海也搞过一些法治指标，但更多是一种工作考评机制，也不太科学。建议依法治市的指标少一些、典型一些，突出几个主要方面。徐秉治等认为，对于上海法治建设的目标，不能回避的一个问题是要明确参照系。上海可以参照发达地区好的做法，确定自己的法治指标。

三、充分发挥人大在法治建设中的作用

与会专家学者一致认为，四中全会以后，人大在依法治国中的作用和责任明显加强了。李瑜青指出，四中全会有很多精神，其中非常重要的一条是进一步凸显了人大在法治推进过程中的作用。依法治国的核心是依宪治国，依宪治国的落脚点是人大作用的发挥。杨寅（上海政法学院行政法学教授）等认为，党和法治的关系是中国法治建设最核心的问题，从中央到地方都是如此。邹荣认为，发挥人大作用必须处理好改革与法治、人大的作为与不作为的关系，该主动的时候，人大不能回避和躲闪。

关于人大立法。邹荣认为，立法很重要的一点是凝聚各方共识。没有各种利益共识的形成，守法就变成一种外在的强制，从而增加立法和执法的成本。建议改变立法草案的起草方式，更加强调由代表议案转化为立法议案，也可以委托第三方起草，以避免部门利益法制化，防止立法“走私”。在技术层面，立法并不都是从总则到附则。国外有些立法，一件事、一句话就是一个法律。上海人大能不能在立法程序、立法内容上探索立法的轻便化，从而提高效率，积极、快速回应社会变化，同时进一步加强人大的法律解释工作。法在使用中碰到的问题，通过立法者的及时解释就变成了活的东西，这实际上也减轻了修法的任务和压力，有利于增强法律的适应性和稳定性。扶松茂、杨寅认为，上海人大坚持开门立法，但一些立法草案推向社会征求意见时效果不理想，不少专业人士不愿参与。建议市人大有关部门与高校的一些专业学院建立联系机制，草案出来后组织专家进行专题研讨，特别是要激发和保障公众参与立法的积极性，完善征求意见的相关机制，如制定立法听证规则、建立专家和公众参与立法的记录制度等。包志勤提出，立法过程中要让利益相关方充分讨论，讨论、争论得越透彻，越容易凝聚各方智慧和共识。这不仅有利于法规出台后的执行，而且对传播和增强法治观念很有好处。

关于人大监督。杨寅认为，人大的权威、地位和尊严，必须通过“较真”获得。人大对政府和“两院”的监督，不仅要常态化、规范化，还要有升级版。唐亚林认为，权力有三根支柱：用人权、断事权（决策权）、花钱权。地方人大要加大对人财物的监管力度。上海人大要有前瞻性的立法监管，如通过立法加强对外来人口、境外人员、重大公共危机、行业组织等的监管。扶松茂认为，新《预算法》对人大工作提出了很多要求，而且比较具体，问题是现在各级人大包括全国人大有没有能力做好监督。建议上海人大用制度化的方式把社会监督和专业人士纳入人大监督力量，探索可复制的机制。邹荣等认为，加强执法检查监督，人大责无旁贷，建议人大将执法监督经常化，并将检查监督的结果向社会公布，推动法律的实施和执行。徐秉志建议人大从公正司法的角度加强司法监督，不定期地就一些议论比较大的重要案件开展监督，由此及类，强化对司法的实质监督。

关于代表作用。扶松茂认为，人大履职过程中有不少“休眠”代表。如何在法治建设中增强人大代表自身的功能和履职意识，对完善和推动人大制度十分重要。上海的市、区县人大在加强代表联系群众方面有许多创造性做法，但是许多代表没有足够的时间联系群众，因而无法坚持下去。杨浦区人大探索为代表配备人大工作志愿者，提高了代表联系群众的效率和质量，实现了各方多赢，值得总结。邹荣认为，法治实践中的一个核心问题是人大代表怎么履职。要保证代表有时间、有精力、有能力、有程序、有效果地发挥作用，特别是要发挥代表在立法中的作用。

关于人大自身建设。与会专家学者认为，推进法治上海建设，人大制度建设和自身建设也应相应升级。唐亚林认为，发挥人大在法治上海建设中的作用，必须推进各级人大的权力清单与运作流程建设。这应该成为人大改革的路线图。扶松茂认为，上海人大工作的规范性比较强，创新不够。杨寅认为，人大内部的党组、常委会、主任会议之间的关系要有一套科学、民主、有效的工作流程，一些经验要制度化、规范化、常态化。比如四中全会提出宪法宣誓，具体怎么做，人大要认真研究。童之伟认为，人大制度的活力，关键在于选举制度。他借鉴社会主义市场经济的说法，提出“社会主义市场政治”的概念，即在坚持社会主义和保证中国共产党绝对领导的前提下，逐步拿出一定比例的代表名额，增强选举竞争性，从根本上激发人大制度的活力。他不同意制定政府、人大权力清单的观点，认为宪法已经列举了政府、人大的权限范围，这就是权力清单，如果还要清单，那就是更具体的事项，而且必须以宪法、法律为依据。现在的问题是规范人大履职的许多法律法规基本上还停在本本和纸面上。这方面上海要有突破，就一定能够提升上海在全国民主法制建设过程中的地位和作用。