以民主创新完善基层治理体系

●文/汤晋苏

以民主创新完善基层治理体系

●文/汤晋苏

当前，我国农村管理体制、经济利益和社会关系格局不断调整并发生深刻变化。在新形势下，如何推进基层治理现代化，没有现成的经验，只能摸索前行。任何时候，中国都不能照搬西方的政治模式，必须把代表制民主、协商民主与基层直接民主相结合，走中国特色的民主政治发展道路。

基层民主创新保障群众当家做主

中国农村改革中的很多东西，最初都是基层创造出来的，被总结凝练提升为政策、法律，之后用来指导全国农村改革。这体现了从群众中来到群众中去的根本方法，结合了个别指导与一般号召，是实事求是的科学方法。基层民主创新中的好经验好做法完善了基层治理的相关制度，同样也证明了有了群众自治、基层直接民主、群众监督，农村公共事务和公益事业在村党组织的领导下，由农民群众直接当家做主办理，基层民主政治就有了坚实的群众基础。

要实现长治久安，就必须实行村民自治。使基层组织具有把社会矛盾化解在基层的能力，采取民主的方法以及群众自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的办法，为各类矛盾的化解提供基本的手段、途径及有效的制度，这样基层才能实现真正的稳定。

多年实践证明，村民自治也能产生生产力。这是因为随着农民民主意识、法制意识的强化，农民的民主协商议事等能力得到了锻炼和提高。村民自治的推行和深化，在协调利益、化解矛盾、排忧解难上的作用更加突出，给农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及党的建设带来了深刻的、实际的、深远的影响，调动了农民建设社会主义新农村的积极性。把村民自治制度建设好了，就能促进党和政府各项方针政策在广大农村地区贯彻落实，就能促进农村经济社会又好又快发展。

实行村民自治，必须抓好村民参与。一是要依靠群众作决策；二是要依靠群众自觉实施。前者是“从群众中来”，后者是“到群众中去”。只要我们真正把人民群众当作主人，勤于并善于做人民群众的工作，坚定不移地贯彻党的群众路线，相信和依靠广大人民群众的实践和创造，那么，我们不仅能够坚持“从群众中来”，制定出正确的决策方案，而且能够顺利地“到群众中去”，把党的路线、方针、政策变为亿万人民群众的自觉行动。只要群众当了家、做了主，就没有克服不了的困难，就没有办不到的事情。

要抓好村民参与，还需建立村民自我约束制度及监督制度。通过有效方式把群众组织起来，让基层群众参与村务，选举干部，监督干部，同时要建立村民自我约束制度以及村民自治的组织和工作体系，实现监督权在村务管理中的有效介入，确保监督作用的有效发挥。

只要做好群众工作，把群众的积极性调动起来了，把广大群众发动和组织起来了，就会形成铜墙铁壁，就会在与各种困难的斗争中形成锐不可挡的力量。

群众的主体地位不可动摇

基层民主政治建设，要把尊重人民群众的主体地位作为根本出发点和重要的指导原则贯彻始终。在新的形势下，我们必须时刻关注并准确把握广大人民群众对民主政治建设的诉求，努力使基层民主制度的改革创新充分反映民意，尤其要最大限度地拓展人民群众民主参与的渠道，把越来越多的群众组织吸引到民主政治建设的实践中来。

有的地方搞“被创新”，即不是群众自己主动创新，而是上面要求的。过度的“被创新”不好，要注重发动群众，形成多元参与、共治共享的基层治理机制。在基层民主创新中做好制度设计，同时要更好地发挥群众参与治理的主体性作用。这方面，各地已经进行了不少有益探索。

一是围绕村民自治所进行的民主创新。20多年前，在《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布之后，吉林梨树县率先实现了村委会选举的“海选”模式，在很大程度上打破了村委会选举中在候选人的产生和选举形式等问题上长期存在的僵局。随着“海选”逐渐成为全国村委会选举的一种模式，针对选举中出现的各种竞争策略以及贿选等现象，在很多地方又催生了对竞争规则的创新，以及罢免不胜任的村委会成员的实践创新。在有关村“两委”的关系方面也出现了进一步的创新举措，如起源于山西河曲、湖北随州的“两票制”改革，即要求村党支部书记在选举之前先接受全体村民的信任投票。还有起源于广东、山东、湖北的“一肩挑”改革，即要求村党支部书记的候选人从竞争获胜的村委会主任中产生，如果该主任并非中共党员，则依照党章尽快发展其入党。此外，在河北还产生了以健全农村基层民主制度为目标的武安市“一制三化”改革等等。

二是围绕城市社区居民自治所进行的民主创新。城市社区居民自治的民主创新目前主要是建立完善以社区居委会为主体的居民自治制度，这是推进基层社区民主的主渠道。另一个是以住宅区业主委员会为载体的业主民主管理制度。以社区居委会为主体的居民自治，其有三种具体形式：第一，以“沈阳模式”为代表的社区群众自治组织体制建设，它形成了居民自治制度的组织基础；第二，以武汉的“江汉模式”为代表的社区居民自治机制与基层行政管理机制的联动模式，它形成了民主自治与行政管理之间的相互强化机制；第三，南京、杭州、青岛等地实行的社区多元组织和参与模式，它强化了社区中介组织在提供社区服务、组织居民开展群众自治方面的作用。另外，由于近些年来新型住宅区的大量出现，以业主委员会建设为载体的业主民主管理实践，也自发地由民间走上社区民主的前台。

前述的这些探索表明，基层民主创新要通过不断健全和完善发展基层民主的各项规章制度，把尊重和保障群众主体地位作为重点。同时，要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，把实现党的领导和保障群众在基层民主政治建设中的主体地位真正融入到民主政治建设中。最后，要建立健全民主监督机制。民主监督是人民当家做主最有效、最广泛的途径。在基层民主政治建设中，要把群众民主监督机制真正落到实处。

保持基层民主创新成果的可持续性

民主是一个发展的过程，充满着各种不确定性，成功的民主创新需要建立在对可实现的民主目标的深入理解之上。处于民主创新之中的社会所必须解决的一个问题是：新的民主机制如何同既有的国家制度、政治秩序建立起相容和互动的机制。因此，在基层民主创新中实现由管理到治理的转变，也必须反映这一要求。

基层民主创新探索关键要看群众满不满意，能不能可持续发展，有没有持久的生命力。这样才能既有效地推进民主创新，又保障民主创新成果的可持续性。在基层治理中引入民主和平等的理念，以改善治理状况，保障公民的民主权利，须把握好以下几个关键点：

一是要以基层党和政府的民主创新为引领，提高群众自主参与的能力。在已成功的民主创新的案例中，往往是基层党和政府引领民主创新。它们通过精心组织和谋划，把握民主的进程，建构民主的程序、规则和制度，常常能取得较好的效果。

二是民主创新应尽量在体制内寻找空间，激活体制内既有的民主程序和制度。要注意民主发展与现存体制之间的亲和关系，激活那些体制内早有规定或者虽有规定但还不规范的民主程序。如20多年前村委会选举中“海选”的出现，就是对当时法规的有效激活。

三是保持旧体制与新机制之间的连续性，不盲目追求重大突破。事实上，基层民主创新也遵循着改革的一般规律：政治和经济体制的改革往往是在“外围”先开掘出一条新的路子，逐步使“内核”部分发生变革。由于在“外围”已经开掘出了新的发展轨道和制度环境，因此保证了“内核”的变革不会引发政治和经济的过度震荡，从而能保持政治、经济发展的稳定环境。如果盲目追求重大突破，往往会因为各种阻力过大而难以取得实质成果。

四是以技术性变革促进体制性变化。民主创新往往要打破既有的利益格局，从而会遭到旧格局中受益者的反对，而民主创新的潜在受益者又会因前景不明反应冷漠，从而使改革目标难以实现。从技术性变革入手的民主创新，能够使各方面比较容易接受，从而为进一步的体制性变革打下基础。例如，解决村民自治中“两委”关系的“两票制”，就是维持“两委”关系稳定的一种组织管理上的技术性举措，但一经发展，就产生了体制性的影响力。又如民政部印发的村委会选举规程，以村委会组织法和有关政策规定为依据，系统总结了近年来各地村委会换届选举工作实践的成功经验和有益做法，进一步明确和细化了村委会换届选举工作的各项程序和要求，有力地推动了村委会换届选举工作平稳、有序和顺利进行。

五是民主形式的选择要注重实用，而且应多元推进。基层民主创新可以从古今中外的思想宝库中摄取营养，在坚持社会主义核心价值观和制度建构的基础上，应采用多种民主实现形式。

一言以蔽之，对于中国而言，无论是在建立社会主义市场经济体制时期，还是在全面深化改革、完善社会主义市场经济体制新时期，基层民主创新都要坚持改革，照顾现实，尊重实践。从具体实践路径上来看，在管理体制、经济利益和社会关系发生深刻变化的现阶段，我国基层民主创新的重点，是要促进基层政府职能加快转变，全面完善村民自治机制，扎实推进基层民主协商制度，努力激发社区组织活力，建立健全社区服务机制，继而构建起多元参与的基层共治机制。

(作者为全国村务公开协调小组办公室副主任，民政部基层政权和社区建设司副司长）