法治是社会治理现代化的基础

■倪正茂

今年3月5日，习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时强调，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。社会治理的重心必须落到城乡社区，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理。治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。总书记关于创新社会治理的重要论述，高瞻远瞩，高屋建瓴，为我们准确把握社会治理的重心、社会治理的有效手段指明了方向，对中国特色社会主义社会建设具有重大的深远的意义。李克强总理在《政府工作报告》的“2014年重点工作”部分，也强调要“推进社会治理创新”，指出必须“注重运用法治方式，实行多元主体共同治理。健全村务公开、居务公开和民主管理制度，更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用”。中国特色社会主义社会建设，不仅在理论上得到了科学的阐释，而且在实践上作出了具体部署。沿着党中央指明的方向，中国的社会主义道路将越走越宽广，中华民族伟大复兴的中国梦定能早日实现。当此之时，进一步认识法治是中国社会治理现代化的基础，是社会治理的根本手段，必须树立法治思维，力推全民守法，把中国的社会生活、社会治理永久地纳入法治轨道，具有重要的和迫切的意义。

法治是社会治理现代化的基础

人类社会数千年的历史，是从人治走向法治的历史。

奴隶制、封建制时代，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，天子和皇帝执掌了国家的立法、司法、行政、军事、外交以及其他一切大权，实行了彻头彻尾的人治主义统治。尤为突出的是，中国的汉朝、唐朝、宋朝、明朝、清朝虽然各有200年以上的历史，却始终分别为刘姓、李姓、赵姓、朱姓及爱新觉罗氏的家族，一姓为王地统治到底。近代以来，经历了专制与民主、人治与法治的激烈较量，直至新中国的成立，才为人民当家做主、实行社会主义法治创造了条件。但是十分遗憾的是，历史的转轨十分不易，法治道路的开拓经历了艰难困苦、风雨坎坷的曲折历程，直至“文化大革命”结束，中国人民才认识到，横亘在专制统治与民主法治之间的，还有一个从政策调节到法律调节的痛苦过程。1978年中共十一届三中全会之后，我国开始了快马加鞭的法制建设过程。仅1979年一年，就颁布了刑法、民法通则等七部重要法律；而至2010年，则向全世界宣告，中国已形成了社会主义法律体系。

尽管我国法制建设较之许多西方国家以二三百年的时间才建成法制体系，速度要快得多了，但是，脱胎于陈旧的政策调节、刚性管理的新时代，毕竟还大量地残留着旧的痕迹，尤其是立法与司法的脱节最为明显。正因如此，如今顺应世界潮流，进一步将社会管理转轨到以法为治的现代化社会治理上来，可谓世界之沧桑正道、人间之大路一条。

从社会管理到社会治理之变，必须体现为社会一切事务的处理，都依照法律进行。也就是说，社会治理的现代化，必须依法治为基础。

十八大报告提出，建设中国特色社会主义，总布局是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”，而这“一体”的“五位”，全都必须依法为治。十八届三中全会《决定》将推进国家治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革的总目标，并且明确将依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾作为社会治理的重要手段。总目标如此，其他一切“分目标”亦当如此。现在的任务，是进一步加强法制建设，未经制定而社会生活必需的法律要补足补齐，使社会主义法律体系从“基本建成”跃向“全面建成”；已经制定而较粗、较笼统、较原则的法律要细化、系统化、具体化，不仅使全部法律互相补充、配套成龙，而且使一切部门法也统领有“法”、实施有“则”。当然，还要根据“五位一体”各个领域社会实际的变化，有“立”、有“改”、有“废”，使我国的法制紧跟社会生活的变化，永远切合社会生活的需求。同时，必须使全面覆盖社会生活的法律成为规范人们行为的准则，令行禁止，保证“五位一体”全都依法为治。

法治与政（策之）治的不同是，政（策之）治是可能因领导人的更迭、领导人注意力重心的变化而变更的，法治则因法律的权威性、稳定性和普适性而体现了国家意志，可以确保社会按照既定法律有序发展。同时，法律还具有公开性的重要特点，是社会公众人人可见、可用并可据以判断行政管理部门以及一切人际交往关系管理部门的行为是否守法、是否合法的准绳。因此，法治之作为社会治理现代化的基础，是丝毫毋庸置疑，而且必须在社会治理中全力遵守、全力维护的。

法治是社会治理的根本手段

社会治理有多种手段，除法治手段外，主要的还有政策手段、道德手段、经济手段等。

如前所述，法律具有权威性、稳定性、普适性和公开性等特点，此外还有强制性的特点。这些是其他社会调节手段所不能全部具备的。

例如政策手段，虽也有一定的权威性，但它的权威性不像法律那样体现国家意志。党的政策当然也具有相当强的权威性，但它不可能像法律那样拥有实现它的整套国家机器来保证贯彻。政策的贯彻落实，依靠的是党员和干部的自觉，依靠的是思想教育。但在现实生活中我们业已看到，“上有政策，下有对策”并非个别的、偶然的现象。如前所说，政策也不具备法律的稳定性，它完全可能因人而异、因时而异。正因如此，民谚谓“政府政策像月亮，初一十五不一样”。甚至，在某些情况下，政策的“朝令夕改”也屡见不鲜。由于政策所调节的范围包括调节的事项、指向的地区、人群等，往往是有所不一的，因此，它一般不具有普遍适用的性质。法律则不同，一经制定、颁布，在它所规定适用的地域里，“上自皇帝老子，下至平头百姓”，举国之内“东西南北中，工农商学兵”，一律都得严格遵行。

又如道德手段，虽然道德教育、风俗习惯等等在社会治理中也具有重要的作用，但它所依靠的是人们的自觉与自律。也就是说，道德不具备法律的强制性。法律是道德的底线，触犯法律者，必将受到法律的制裁。所谓“言出法随”之意，即是指法律这一道德的底线是绝对不能突破的，敢有肆行其是、妄行突破者，必将受到法律的惩罚。这是因为保护法律的权威性的，是由一整套的国家机器——公安、检察、法庭、监狱来加以保证的，决不允许恣意犯罪者逍遥法外。道德规范的遵守，由于只能依靠人的内心自省和舆论的压力，并不具有国家机器的强制性管束直至严厉的惩罚，其效果也就与法律不可同日而语。正因如此，上世纪90年代，在中国共产党的“十五大”部署了“依法行政，建设社会主义法治国家”的战略性决策，在将其写进了宪法之后不久，却又大力地宣传“以德治国”，至少在时机上是不妥当的。道德手段可用于育人、选干，这当然也有利于治理国家，但提出“以德治国”的举国性号召，不仅“治”不了“国”，而且还可能冲击了“依法治国”的决策，为法学界所广泛质疑。

至于经济手段，在社会治理尤其是经济生活中不能说没有作用，诸如汇率、存贷款利率、价格机制等经济手段，在经济生活中有时也有重要的作用。但是，它既无权威性，也无普适性，更无稳定性和强制性，不可能对治理社会发生根本性的、重大的影响。人民币不可能从根本上解决人民内部矛盾，群体事件频发就是证明。

此外，政策手段、道德手段和经济手段等，其本身的推行及发生效力，还在很大的程度上有赖于法律的支撑与保障。因此，必须坚持运用法治这一社会治理的根本手段，尤其是在当下的社会治理中，由于步入改革的“深水区”，在不少方面，在相当大的程度上，涉及利益格局的调整，涉及反腐，要“老虎苍蝇一起打”，非以法为治，非紧紧抓住法治这一根本手段，是不可能达到治理社会的目标，不可能收“善治”之效，更不可能计日程功的。

必须牢固确立法治思维，力推全民守法

20世纪的前50年，中国人民在中国共产党的领导下推翻了“三座大山”，取得了社会主义革命的伟大胜利；20世纪的后50年，中国人民在中国共产党的领导下历经曲折，力行改革开放，取得了社会主义建设的辉煌战果。现在的中国，再不受外国殖民者的欺侮，再不被侵略者铁蹄蹂躏了，而且，经济总量业已跃居世界第二位。这些，是近200年来的中国人所梦寐以求而未达到的。但是，所有这些成果，完全可能被毁于一旦，“文化大革命”致使中国经济濒临崩溃的边缘就是记忆犹新的事实证明。那么，21世纪前50年中国人应该干什么呢？窃以为，最为重要的是应建成社会主义法治国家，以法治为社会治理的基础，抓住法治这个根本手段，使中国的社会主义建设走在法治的大道上，那么，它不仅将可确保既有成就不会毁于一旦，而且可以使革命和建设循着更加宽广的道路前进，取得更为可观的成就。因此，在21世纪前50年，建成社会主义法治国家，将是泽被千秋、功盖万代的伟大事业。这是牢固确立法治思维的战略要求。

牢固确立法治思维的战术要求，可用“力推全民守法”加以概括。

普通民众的人人守法，男女老少的个个守法，其重要性自不待言。我这里想特别强调的是立法者的守法、执法者的守法与司法者的守法。

立法者，包括立法机关和参与立法的人员，虽然其职责是“立法”，但其立法的宗旨、依据、程序和立法内容，是一丝一毫都不能背离宪法和有关法律的。曾有商务部条法司的极个别人收受外商贿赂，在其参与制订有关外资法时为外商预留利益空间，因而触犯法律，为法律所严惩。但这样的恶例毕竟极少。我说的立法者要守法，主要是指立法者要精心研究宪法和相关的既成法律的宗旨、精神及具体规定，使所立之法与宪法、与它的上位法及平行的相关法律相和相谐，而非相悖相忤。我国当下的社会治理现代化，是在社会主义法制体系业已形成的前提下进行的，因此，就必须严格按照宪法与既成法律的宗旨和全部法条为下位法进行科学的立法。宪法关于言论与出版、集会、结社、游行、示威自由的规定；关于人身自由不受侵犯的规定；关于公民的人格尊严不受侵犯和保障人权的规定；关于公民通信自由和通信秘密受法律保护的规定；关于公民有对于任何国家机关和国家机关工作人员提出批评和建议权的规定等等，都必须有具体的下位法立法予以明确的、合理的、有力的保障。社会治理现代化的核心是人，是人的宪法权利的法律保护。立法者在这些问题上的守法思维、守法行为，当极大地关系到社会治理的成败利钝。

执法、司法都是施（行）法（律），当然必须依法实施，也就是必须守法。因此，对于施法机关、施法人员来说，直接关系着立法成果之是否有效；当然也直接关系着社会治理之成败得失。十八届三中全会提出，“建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，维护人民权益。要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法、独立、公正地行使审判权、检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度”。随即公布的十八届三中全会《决议》，更从多个方面对加强民主法治建设作出了具体的规定：废止劳动教养制度；保障司法人权，逐步减少死刑适用罪名；为完善国家安全体制和国家安全战略，成立国家安全委员会；探索与行政区划适当分离的司法管辖制度；推进司法人员分类管理改革；推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理等等。因此，每一位身在施法机构者，都必须牢固确立社会主义法治思维，认真学习、坚决贯彻十八届三中全会的决定，以守法为业，以守法为责，以守法为荣，以守法立功，以坚决守法为社会治理的现代化做出新的贡献。

当然，对所有的社会组织、所有的企事业单位，即所有的社团法人和企业法人以及对所有的公民来说，同样也有严格遵守我国宪法和法律的神圣义务。只有努力践行全民守法，才能使社会治理现代化的事业节节胜利，才能使中国的社会主义道路越走越宽广！