“顶层设计”不是“领导决定”

■骆锦勇

正在推进的新一轮改革，是涉及经济、社会、政治和文化等领域的全方位改革。一个从上到下已经形成的基本认知是：由于改革遭遇到“深水区”，进入了“攻坚期”，许多体制性改革光靠“摸着石头”肯定难以完成“过河”，一些阻力障碍只有通过顶层设计才能实现最终突破。与此同时，我们也应当清醒地认识到，顶层设计需要依靠集体智慧，而不是简单依赖领导决定。

不可否认的是，新一轮改革的难度确实很大，既因为在此前的改革过程中已经形成了一些利益格局，还因为这场改革有许多体制性“硬骨头”需要攻克，有许多利益关系需要平衡。但无论是体制性改革，还是利益关系平衡，都涉及到一个整体与局部的统筹兼顾问题。显而易见，在顶层设计的整体改革方案中，保证局部服从整体是全面深化改革领导小组的工作重点之一。然而这一服从，当然不如国家权力对秩序强有力控制那么简单，仅仅依靠执政高层的权威是难以实现的，只有使执政高层的改革意志与绝大多数民众的普遍意志契合，顶层设计才能得到真正的贯彻实施。

顶层设计从何而来？单单凭“自上而下”或者“自下而上”一句话来解释，都是苍白无力甚至是徒劳无益的。说白了，全面深化改革领导小组在做出改革顶层设计时无论如何都不能让民主缺席，也就是说整体改革方案的形成离不开民众的广泛参与，决策不能越过充分征集民意这道基本程序。因为顶层设计不是让几个领导亲力亲为地去闭门造车，解决“怎么改”的问题更需要执政高层多接地气，需要充分地吸纳民众智慧，需要经过反复酝酿和科学论证，从而尽可能让民众参与到改革中来，使整体改革方案更加切实可行。

领导有决定权，民众拥有话语权。顶层设计不是由领导说了算，而应当是领导智慧与民众智慧的有机糅合。尤其是，每一轮全面深化改革都会触及既得利益集团的利益，既得利益者既寝食不安又虎视眈眈，总想凭借自身所拥有的强大博弈能力，竭尽全力地去维护既有利益链。在这种情况下，执政高层能否最大限度确保民众对改革方案的酝酿出台充分享有知情权、参与权、表达权、监督权就显得尤为重要，因为这直接关乎改革能否在公开、公平、正义等理念下一视同仁地对待所有人。

之所以认为“顶层设计”不是“领导决定”，除了基于以上这些“冠冕堂皇”的理由外，还因为受到“三个臭皮匠顶个诸葛亮”这一句通俗谚浯的深深触动。实事求是讲，我们有理由相信领导可与诸葛亮比肩，但决不能迷信领导就是万能的神。因此，面对千头万绪的新一轮改革，方案设计只因领导善于在民主的基础上进行集中而才成顶层设计，因社会民众的普遍意志上升为执政高层的改革意志而才成顶层设计，因付诸贯彻实施有最高权力作保障而才成顶层设计。